从 1931 年 " 九 · 一八 " 事变到 1935 年 11 月启动币制改革，是南京政府治下的中国经济建设最为关键的几年。因为面临外敌入侵和民族危亡的巨大压力，中国经济建设究竟应该采取什么模式，就突然成为了一个必须尽快作出回答的关键问题。围绕该问题，学术界和思想界掀起了一场声势浩大的大讨论。讨论中，一个源自德国、经由日本引入中国的经济学概念被快速推到了论坛的中央：中国究竟应不应该实行 " 统制经济 "？
1930 年代初，统制经济之所以会突然引起中国知识界和政策当局的高度关注，有两个非常重要的背景：一方面，1929 年经济大危机爆发后，中国知识界开始对自由资本主义的前景产生了疑问；另一方面，被苏联大肆宣传的第一个五年计划又还不足以完全消除中国知识界对苏式计划经济的疑虑。于是，作为第三种选择，被认为已经得到德意日实践证明的统制经济便进入了中国知识界的视野。
" 统制经济 " 概念最早是由谁、何时引入中国的，尚无定论，但到 1933 年年中便已引发中国知识界大规模讨论，则是确切无疑的事。1933 年 7 月，《申报月刊》组织了一次关于 " 中国现代化问题 " 的专题征文活动，收到的论文中，讨论 " 统制经济 " 的超过了三分之一。
随后，《独立评论》《钱业周报》等刊物不断刊发讨论统制经济的文章，参与讨论的几乎囊括了当时中国所有的知名学者和经济学家。1934 年 8 月，对当时学界、商界和政界拥有巨大影响力的中国经济学会举行的第十一届年会，主题就是 " 中国施行统制经济政策之商榷 "。
学界的讨论对政策当局的决策是一个巨大的推动。1935 年 11 月，南京国民政府正式启动币制改革，给全面推行统制经济按下了启动键。次月，中国国民党第五届中央执行委员会第一次全体会议通过《确定国民经济建设实施计划大纲案》，决定向全国推行国民经济建设运动。
但是，时任南京国民政府实业部统计长的罗敦伟发现，虽然国内知识界对于统制经济的兴趣日浓，特别是 1933 年 8 月底时任南京国民政府行政院副院长、财政部长的宋子文结束了 4 个半月的美欧考察回国之后，国内知识界关于统制经济的讨论渐趋热烈，但是，" 不仅事实上没有看见什么成绩 "，而且高明的理论亦很少见，各种论坛上的言论 " 还不过是学点外洋的皮毛，摭拾一些谬解统制经济的理论 "。所以，他决定重新拾起 1932 年开始的写作计划，最终于 1933 年初冬完成了《中国统制经济论》的写作。
该书堪称 1930 年代中国关于统制经济论述最成体系、最接地气的一本专著。
国家干预主义得势
虽然 1902 年严复翻译出版《原富》就给中国知识界引入了亚当 · 斯密的自由放任（Laissez-faire）经济思想，但是自由资本主义思想从来没有成为中国经济思想的主流。不管是孙中山倡导的节制资本，还是新文化运动期间传入中国的马克思主义，无一不是远离自由资本主义的。即便是 1920 年代接受过欧美自由主义经济学熏陶的留学生，回国后亦大多变成了国家干预主义的拥护者。
何以至此？
经济学家马寅初 1927 年至 1934 年完成的《中国经济改造》一书列举了 7 条中国不能实行自由资本主义的理由，获得当时中国知识界广泛响应的主要有 3 条：一是中国工业幼稚，不堪竞争。二是侵略国利用关税和货币政策作为武器侵略弱小国家之经济。中国关税不能自主，币制不统一，根本无力与外国货品展开竞争。三是中国贫弱，无法抵挡外国倾销。
" 九 · 一八 " 事变后，中国面临的国际政治经济环境进一步恶化，知识界中主张动用国家力量组织经济建设，优先发展重工业的声音进一步高涨，自由资本主义思想存在的空间被进一步压缩。1932 年初，罗敦伟被调入南京国民政府实业部，主持《中国经济年鉴》的编撰事宜，接触了大量经济资料，彼时他便得出结论：" 我国除非展开统制经济政策以外，绝对没有建设的可能。" 当年底，他便着手《中国统制经济论》的写作。
彼时，" 统制经济 " 概念刚刚传入中国，各家理解相差很大。所以，罗敦伟首先要回答的一个核心问题是，什么是统制经济？他认为，" 统制经济与计划经济形式上是完全相同的，本质上则不一致 "。举例来说，" 现在各帝国主义国家所推行的是统制经济，而苏俄所推行的是计划经济 "。
以罗敦伟的标准观察，1929 年经济大危机爆发以后，统制经济遂成一股世界潮流，不仅英、法、美、德、意、日、苏推出了国家层面的统制措施，而且一些国际组织和区域性国家集团还发起了国际层面的统制运动。
罗敦伟做了大量的铺垫，自然是要牵出他的主旨，" 中国如果要图自救，而且要更进一步求富强的方策 "，那么 " 统制经济政策不仅为必然的展开，而且是当前唯一的自救路线 "。
罗敦伟很不看好当时中国推行苏式计划经济与自由资本主义的前景：推行前者，彼时的中国国内政治经济条件不具备；推行后者，国际政治经济环境不允许。
他不否认国内 " 正统派 " 经济学家们追求自由资本主义的合理性，只是认为自由资本主义已经不再适合当下的中国。因为世界资本主义已经进入列宁所说的 " 帝国主义 " 阶段，垄断组织不仅独占了国内市场，而且几乎瓜分了国际市场。中国早已卷入帝国主义市场体系，而中国还是一个 " 无组织的国家 "，" 再用自由主义去同人家斗争，有什么方法战胜呢 "？所以他认为 " 自由主义理想者，不过是一个幻梦，尤其对于中国民族资本的发展是一个无用的幻想 "。
管它统制还是计划
那么，罗敦伟理想的统制经济是什么样的呢？
虽然 " 统制经济 " 概念是经由日本学术界传入中国的，但是中国知识界关于统制经济的知识，除了一部分来自日本之外，还有一部分是来自于欧美的。因为欧美日学术界和政策当局对统制经济的理解迥异，所以国内各家提出的统制经济主张自然不尽相同。
比如马寅初、刘大钧、何廉等欧美留学归国的人虽然支持国家应加强金融、货币、贸易的管理，但主张私有制应当保留、市场机制应继续存在；周宪文、张肖梅等研究日本经济的经济学家和《东方杂志》《申报月刊》的一些撰稿人更倾向效仿日本的国家总动员体制；宋子文、孔祥熙以及国民政府中的技术官僚认为统制经济只是一种国家建设的工具，因而更关注统一货币、建设工业、管理外汇、发展交通、增强国防等现实问题；还有一派人对苏联第一个五年计划取得的成就印象深刻，主张走苏联计划经济的道路。
罗敦伟虽然同宋子文、孔祥熙分属不同的政治派系，但他与国民政府中的技术官僚翁文灏、钱昌照、孙越崎等人一样，是更注重现实问题的务实派。
罗敦伟认为，要想弄清楚哪些现实问题是必须立即着手去解决的，必须先认清中国的社会经济结构。
他新创了一个词来概括当时中国的社会经济结构：变质的封建社会。
所谓变质的封建社会，罗敦伟认为就是中国的生产力，即机械与劳动，一大半还停留于封建经济的领域，而生产关系，最重要的剥削关系，却已经突破封建经济的范畴，而同世界经济保持一致。具体表现为：
（1）帝国主义一方面推动了中国资本主义发展，另一方面又阻碍了中国的资本主义。（2）阶级的分化对立，还远不及整个民族与帝国主义对立深刻。（3）" 土地还停留于封建形式之下，而实质上又已经资本主义化 "。（4）" 一方面受帝国主义的重重压迫，已经领略到资本主义的剥削，一方面内国的资本主义又没有完成，阶级对立不十分明显，阶级斗争的意识与力量莫由产生出来 "。
罗敦伟由此认为，中国的统制经济应该达成四个目的：一是 " 完成国民的自足自给主义 "。二是 " 摧毁封建势力，完成中国的产业革命 "。三是以物质力量的建设来解除帝国主义的经济侵略。四是 " 求得社会经济的向上之外，同时还要求得平衡。质言之，要永远消除对立的社会关系。准备大同世界的物质条件。"
他预料到了 " 有人会说，依照上面的说法，我国的统制经济即会变成计划经济 "，但是他的态度是，" 我们现在尽可以埋头于事实上做去 "，" 名词上不必去争论他 "。
那么，哪些事情是必须尽快埋头去做的呢？
《中国统制经济论》用了一半以上的篇幅详述各大经济部门应该实施的统制政策，统制的领域，几乎涵盖了国民经济的所有部门。《中国统制经济论》完稿第三年，罗敦伟通过《中国社会杂志》发表《国民经济有效的路线》一文，用了 " 两个集中 " 来概括他的统制政策主张：一是 " 停止一切似必要而实际上尚不是急切必要的建设，而专集中人力财力于国民经济建设 "；二是 " 划定一个中心区域实行计划的统制经济，集中建设；而对于其他方面，除有关经济脉络的事态外，则只维持现状 "。
日本体制的经验
与当时中国多数知识分子一样，罗敦伟关于统制经济的知识主要是来自日本经济学界和日本统制经济理论的传播体系的，所以不仅他提出的统制政策明显打上了日本 " 动员型经济政策 " 的烙印，而且设计的统制体制明显借鉴了日本 " 统合型经济体制 " 的经验。
1930 年代，日本接连推出了《重要产业统制法》、《国家总动员法》、物资配给制度、外汇统制、劳动力统制等一系列政策，目的就是要使社会资源迅速转化为战争能力。但组织上，日本没有像苏联那样废除私有制、消灭市场和全面国有化，而是保留了财阀、私营企业、商业银行、市场交换，只不过国家会通过产业统制会、行业协会、行政指导和许可制度，让企业、银行、行业组织和政府整合为一个整体。
罗敦伟设计的统制体制，大致可以概括为以统制经济最高委员会为核心、以中部省份为重点、优先发展重工业和农业的一套国家经济组织体系。
（1）统制经济最高委员会承担着罗敦伟所谓 " 统制经济参谋本部 " 的职能，由经济行政专家和技术专家、行政院长和各关系部会首长及政务次长组成，既有 " 能 " 又有 " 权 "。该委员会不仅负责经济问题的调查、研究和计划的制定，还有权协调相关部会关系、指导民营企业，甚至直接主持国营企业的建设。
（2）民营企业允许存在，但只限于小型企业。大型企业必须国家经营。国营企业的经营管理由官僚化转为商业化，最终目的是使整个国家变成一个超级卡特尔，生产主要为满足社会需要，而不是追求利润。
（3）重工业和农业应该得到优先发展。地理布局原则上应该采取 " 因地制宜的分区主义 "，但若就当时需要来说，加强国防建设是当务之急，" 应该划中区各省集中建设，完成中心地带的国防基础 "。
日本 1930 年代的 " 统合型统制体制 " 很大程度上是出于尽可能动员社会资源以增强战争能力而设计的。罗敦伟设计的统制体制带有明显的日本体制的印迹，但不同的是，罗敦伟认为统制体制应该作为一种长期的国家经济组织体系而存在，而不仅仅是一种战时资源动员体系。
统制经济落地
与罗敦伟写作《中国统制经济论》同时，钱昌照开始用实际行动推动统制经济体制落地。
钱昌照是蒋介石的亲信。蒋介石统治大陆 22 年，钱昌照追随了他 17 年。追随蒋介石期间，钱昌照和陈立夫、陈果夫是蒋介石最为倚重的谋士，陈立夫管党务和政务，钱昌照管经济、外交和教育。
1927 年蒋介石率北伐军进入上海，到钱昌照的连襟、后任上海市市长黄郛的家中赴宴，钱昌照就认识了蒋介石。1928 年春，北伐重新开始，钱昌照和已改任国民政府外交部长的黄郛随蒋介石从南京北上。1928 年冬，经黄郛旧部、时任南京国民政府军政部政务次长的张群介绍进入国民政府工作，兼任国民政府主席蒋介石处理经济、教育和外交文书的秘书，钱昌照便逐渐成了蒋介石的亲信。
钱昌照早年留学伦敦经济学院和牛津大学，研究经济学，就读伦敦经济学院时曾师从主张渐进社会主义的费边社学者（比如拉斯基），1923 年又随张謇之子张孝若考察英美日实业，1924 年回国后立志要振兴中国工业，经父亲的挚友张謇介绍，遍访当时中国的实力派军阀张作霖、阎锡山、吴佩孚、孙传芳、胡景翼，以寻求支持，但均未遂愿。结识蒋介石和进入南京国民政府后，钱昌照终于有了机会施展他的抱负。
钱昌照虽然和罗敦伟分属不同的政治派别，但是两人都是统制经济的积极倡导者，而且对统制经济体制的见解颇为相近。
1933 年 7 月出版的《申报月刊》第 2 卷第 7 号发表了一篇钱昌照的文章《中国现代化问题之我见》。文章激烈批评了自由放任资本主义，宣称 " 中国今日之现代化……决非私人资本所能办到。何况民穷财尽，私人资本寥寥无几呢 "？提出 "（中国现代化的方式）是用政府的力量，行大规模的工业化，并对于私人企业随时节制。我们称之为受节制的资本主义固可，称之为国家社会（主义）亦可，即称之为统制经济……亦无不可 "。
1998 年中国文史出版社出版了《钱昌照回忆录》。该回忆录是钱昌照晚年执笔和口述完成的。1988 年 10 月他去世之前基本已经成书。
钱昌照 | 著
中国文史出版社
2014 年 1 月
根据钱昌照回忆，1930 年他便感觉到日本会对中国动武，向蒋介石提议要搞国家工业化、提高农民生活、招纳贤才。1931 年 " 九 · 一八 " 事变后，钱昌照正式向蒋介石提出创办一个国防设计机构的建议，获蒋应允。1932 年 11 月 1 日，钱昌照按照蒋的意见设立的 " 国防无人谈论之秘密组织 " 以国防设计委员会的名字正式成立，隶属国民政府参谋本部，以避开汪精卫控制的行政院。钱昌照担任国防设计委员会副秘书长，负实际责任。委员会笼络了四五十个军事、国际关系、教育、财经、原料及制造、交通运输、土地及粮食 7 个方面的专家，主要负责上述 7 个方面及专门人才的调查研究。
1935 年 4 月，国防设计委员会易名资源委员会，改隶军事委员会，钱昌照继续担任负实际责任的副秘书长。易名后，专家仍然保留，但是职能发生了巨大变化。虽然《组织条例》规定委员会的主要职掌是 " 关于资源的调查研究 "" 关于资源的开发 " 和 " 关于资源的动员 "，但实际上逐渐转向了主要负责举办工矿企业和指导私营企业。资源委员会划定了必须由国家经营的工矿企业，基本囊括了当时所有重工业、基础工业和高新技术产业，留给私人企业经营的主要是对国民经济影响不大的轻工业。
钱昌照实际领导的资源委员会基本就是罗敦伟设计的统制经济参谋本部的现实版，承担起了 1930 年代中后期以及抗战期间国民政府统制经济的组织和经营职能。只不过，钱昌照笼络的技术官僚名单中，始终没有罗敦伟的名字。
