编者按 位于北非海岸的西班牙飞地休达近日遭遇 " 偷渡潮 "。约 5 万名非法移民从摩洛哥方向经海路偷渡抵达该地，该事件已造成至少 67 人死亡，随着搜救持续，死亡人数仍有可能上升。这一事件并非孤立现象，而是欧洲长期面临的移民问题的又一次集中呈现。欧洲各国对移民问题 呈 出现明显的态度分化，相关问题又反过来深刻影响欧洲政治格局。围绕欧洲移民问题，本报专访了上海欧洲学会会长、复旦大学欧洲问题研究中心主任丁纯和上海欧洲学会副会长、同济大学德国研究中心副主任伍慧萍。
文汇报：自 2015 年难民危机以来，移民问题已困扰欧洲超过十年。这一问题总体呈现出哪些特点？与 2015 年前后相比，今天的移民来源、路线和规模发生了哪些变化？
丁纯：首先是主体的转变。2015 年难民危机以躲避战争和迫害的人道主义难民为主；现阶段流动人群绝大多数是经济移民，人道主义庇护诉求弱，符合难民认定标准的人群变少，长期非法滞留移民增多、遣返难度大。
其次是迁徙路线整体往西挪，而且路线散、路程短。以前都是长途大批量前往欧洲，现在不走土耳其 - 希腊的东线，主要走西地中海、西班牙边境和意大利小岛这些短途线路。
第三是规模的常态化，如果剔除乌克兰大体量的临时庇护群体，当前移民和难民整体规模远低于 2015 年的规模，呈现出零星、稳定和常态化的特征，局部时段受地缘、经济因素出现人数的阶段性集中爆发。
伍慧萍：欧洲移民问题总体呈现以下特点：一是各国承受压力程度不同。其中，西班牙、意大利、希腊等前沿门户国家是移民和难民进入欧洲的必经之地，且多为海岛地形，承受的压力最大。二是给欧洲社会带来多重冲击。难民危机逐渐从短时间的人道主义危机，演化成为欧洲社会中长期的结构性矛盾，带来地方政府承压、右翼民粹力量上升等后果。三是欧洲内部团结缺失。多数国家主张在欧盟层面达成共同解决方案，但以中东欧国家为代表的部分成员国态度强硬。
文汇报：此次休达 " 偷渡潮 " 的直接背景之一是西班牙近来移民政策的调整。事件发生后，其移民政策受到了意大利政府的指责。您如何看待西班牙政府在此次危机中的做法？
伍慧萍：此次的 " 偷渡潮 " 可以被看作是一次短暂的大规模冲关事件。五六万人冒着生命危险从摩洛哥出发，渡海或者徒步到达休达和梅利利亚。事件发生后，西班牙政府向休达派出军队、舰船和特种部队，快速遣返了绝大多数偷渡客。
西班牙政府的移民政策可以从两方面进行解读。一方面，此次移民危机的导火索是 7 月初西班牙最高法院的一项裁定，判决禁止将经海路抵达休达的人员立即遣返。这一裁定被误读为 " 只要游泳进入休达，就可以留在西班牙并最终获得合法身份 "，在社交平台迅速传播，成为诱发移民潮的可能性因素。另外，西班牙政府近期为应对劳动力短缺，合法化了约 50 万非法移民，不过这项措施主要针对 2025 年底前已提交申请的庇护申请者。
但另一方面，西班牙移民政策近年来总体没有出现明显松动。这些年，欧盟持续推动移民与庇护体系改革，整体呈收紧趋势，强调先在欧盟外部审理寻求庇护者的身份，有序引导获得庇护权的申请人进入，最后遣返不符合要求的申请人。西班牙也并不例外。因此，有德国移民专家分析表示，当前事态发展和西班牙政府的移民政策没有直接关系。相反，是摩洛哥政府未能制止数万人冒着生命危险冲击边境的行为。
文汇报：尽管欧盟近年来不断强化边境管控，移民问题却反复出现。欧洲移民治理的难点究竟在哪里？是外部压力过大，还是内部政策存在矛盾？
丁纯：欧洲移民治理难点的核心是欧盟内部制度和各国利益矛盾，外部移民压力只是次要因素。
在制度方面，为了更好地进行外部难民的收纳和甄别，欧盟在上世纪 90 年代出台《都柏林公约》，确立 " 第一接收国全责 " 机制，即第一个接收的国家全权负责安置。但在实际执行过程中却很难将其落实。例如，意大利、希腊、西班牙等国，经常被人员安置、边境开销等压得喘不过气，客观上无力履行 " 全责 " 义务。而大量移民和难民在入境后，会借申根区的便利落脚德国、法国、北欧等发达地区。这些国家老龄化严重，恰好需要外部劳动力，因此暂停移送遣返。再加上成员国对移民和难民接纳、遣返等拥有绝对权力，欧盟缺乏强制统一执法权，造成欧盟各国在接受移民和难民方面很难达成统一意见。
外部源头方面，欧盟这些年持续给北非国家经济援助、提前在外围拦堵。相较于 10 年前，移民和难民数量已有所减少，如今的问题主要还是欧盟内部协调失灵造成的。
文汇报：意大利政府近日表示，因西班牙移民政策变化，正在考虑暂停与西班牙之间的申根自由通行安排，这反映出欧盟内部的明显分歧。欧盟国家为何在移民和难民问题上有巨大分歧？
丁纯：分歧背后主要有三层动因。一是地理区位差异，管控安置成本不对称。南欧直面北非偷渡者，承担全部入境、收容、医疗和福利成本；内陆国家无边境防控压力，却能享受外来劳动力红利，天然形成利益对立。
二是经济结构与劳动力需求不同。德国、瑞典等高福利发达国家老龄化严重，制造业、服务业缺工，需要合法移民；中东欧、南欧本土就业竞争激烈，本土民众担心移民抢夺工作、稀释福利，排斥移民流入。
三是国内政党博弈与政治极化。移民是极右翼政党核心竞选议题，右翼势力崛起倒逼主流政党收紧政策；而左翼政党侧重人道主义包容。左右政党轮流上台，导致管控政策来回摇摆，欧盟很难形成长期统一政策。
文汇报：移民问题为何成为推动右翼力量增长的重要因素？这种趋势是否正在改变欧洲传统政治格局？
伍慧萍：大规模移民给欧洲带来不同的文化价值观，导致欧洲在巴以冲突等问题上日益分裂。移民还向欧洲社会输入了系统性的公共安全风险，相关的恐怖袭击和社会治安问题，在比利时、法国、德国、荷兰等国屡有发生，导致民众对此忧心忡忡，认为政府和主流政党没有能力妥善解决这一顽疾。在不少国家，移民政策成为公众关心的核心议题。
这一趋势从根本上改变了欧洲传统政党格局和政治生态，其中一个最大的变化就是导致欧洲社会心理走向保守，助推右翼民粹主义和极右翼政党的崛起，欧洲政治整体 " 右转 "。在荷兰、意大利、法国、德国的各级选举中，右翼民粹和极右翼政党利用公众对难民移民问题的焦虑，趁势扩大政治影响力，巩固政治地位。在这一过程中，其他政党在移民问题上的立场也逐渐发生变化，不但中右翼政党日益强调强硬的移民政策，就连中左翼政党也开始侧重强调移民给欧洲社会带来的挑战。
文汇报：面对持续存在的移民压力，欧洲既需要维护人道主义原则，又要回应民众对于就业、安全和社会融合的担忧。未来欧盟是否可能形成统一的移民政策？欧洲会进一步收紧边境，还是探索新的移民治理模式？
丁纯：短期内，欧盟几乎不可能形成完全统一的移民政策。只要出现大规模 " 偷渡潮 "，各国临时重启边境检查、暂停自由通行会变成常态，内部边境管控会变得碎片化。
从大趋势来说，欧洲外部边境管控会持续收紧。一是前置离岸管控，加大对北非摩洛哥、突尼斯等国家的经济援助，以资金援助换取对方严控偷渡通道、遣返移民，在欧洲外围搭建移民缓冲带，从源头减少偷渡流入。二是严格区分战乱难民和经济移民，抬高人道主义庇护门槛。三是强化海上、陆地边境巡逻拦截，堵死各类偷渡小路。未来欧洲或许会采取分层和差异化的治理。对待非法移民，会严厉打击、快速遣返；同时给技术劳工、刚需合法移民开专门通道，弥补西欧北欧劳动力缺口。
今年 6 月正式生效的欧盟《移民与庇护公约》，是欧盟移民政策改革的最新方案，成员国要么分摊安置移民，要么缴纳资金支援前线国家，希望以此缓和前后方矛盾。不过，由于欧盟各国行政能力和准备情况存在差距，该公约能否有效落实仍存在很大不确定性。
伍慧萍：从此次事件之后欧洲的反应来看，欧盟和成员国大多希望快速控制局面，加快遣返移民，绝不让这些移民趁机进入欧洲大陆。欧盟表态愿意出动欧洲边境和海岸警卫队机构控制局面，意大利政府威胁临时搁置申根协定、关闭边界，法国政府宣布加强边界检查。毋庸置疑的是，收紧移民政策是欧洲的主要调整趋势。不过，欧洲的移民和庇护政策在执行过程中仍会面临重重困难，休达移民危机就充分体现了欧盟的现实
