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当前需要增发特别国债吗?

经济观察网 记者 杜涛 4 月经济数据出炉,相比 3 月没有明显好转,经济下行压力依然面临很大挑战。

不少专家在此时呼吁中国应再次发行特别国债,粤开证券首席经济学家罗志恒是其中的一位。他告诉记者,是否发行特别国债的核心问题有两个:一是当前经济社会发展形势是否需要?比如疫情冲击、房地产投资和销售何时能够企稳、俄乌局势及美联储加息等外溢影响;二是我们的工具箱中是否存在有效且适当的财政手段以应对当前困难。

特别国债指有特定用途的国债,专门服务于特定的政策和项目。但它不是对预算赤字的融资,不列入赤字,因此不会提高赤字规模。

罗志恒认为,如果还有其他统筹财政资源的方式,比如将 2023 年专项债额度提前下发到今年,或者土地财政快速增长,可以不用发行特别国债。但是现在看来,房地产市场的恢复和房企风险的化解尚需时日,2022 年土地财政或将为负增长,地方政府实际可腾挪的财政资源,空间相对有限。

在罗志恒看来,非常时期要有非常之举。特别国债除了能够应对经济下行的压力外,还能较大程度的提振市场信心和预期。但一定要做好财政资金使用的绩效管理,强化财政纪律,让有限的财政资金发挥出最大效果。

在是否发行特别国债问题上,也有专家表示不需要发行特别国债。一位财税人士告诉记者,现在每年债务还本付息压力很大,特别国债除不计入赤字外,和结构性货币政策并没有区别。今年进行的以留抵退税为主的减税降费政策,已经为企业进行了输血,提高了企业的生存能力,实际上起到了变相促进消费的作用。

上述财税人士认为,现在面临的消费不足,不是资金的问题,而是市场预期和信心不足。首先,当务之急是抗疫," 核酸圈 " 的建立就可以算是医疗基础设施投资。其次,继续推动经济的增长,就要忍住转型时期的不适应,才能更好的调整结构,适应新的发展方式,等适应了高质量发展的新常态,经济就会继续增长。

发行必要性

从 4 月数据来看:全国城镇调查失业率为 6.1%,比上月上升 0.3 个百分点、固定资产投资增速放缓,一季度发力的基建投资增速放缓,房地产投资则由增转降;社会零售总额单月降幅持续扩大,3 月同比下降 3.5%,4 月同比下降 11.1%;企业和居民的有效融资需求均明显下降,这意味着投资、消费预期同时减弱。

在政策方面,高层一直强调有足够的政策工具。5 月份召开的中共中央政治局会议提出,要抓紧谋划增量政策工具,加大相机调控力度,把握好目标导向下政策的提前量和冗余度。

5 月 12 日,中宣部举行 " 中国这十年 " 系列主题新闻发布会,中央财办分管日常工作的副主任韩文秀在会上指出,在经济工作方面,要加快落实已经确定的政策,力争在上半年全部落地。抓紧谋划和推出增量政策工具。

中财 - 中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉经济观察网,从目前经济形势来看,若是第二季度的趋势没有好转,仍要保持全年 5.5.% 的增速,那就需要政策发力了。特别国债也是政策的选择之一,从赤字率承受的角度推测,提高到 3.5% 左右是在可承受范围,大约可以发行 1 万亿元的特别国债。

韩文秀指出,要抓紧谋划和推出增量政策工具。我国的财政政策、货币政策和其他政策有足够多样化的工具,我们在应对经济下行压力方面,有丰富的调控经验,该出手时就出手。

罗志恒认为,供给端的问题,随着疫情后生产秩序恢复正常,政策加以引导,打通物流,相对能很快恢复。但需求端减弱的问题则要更加重视。这个时候,要有稳增长的抓手。短期要稳住经济,还是要靠房地产和基建。但问题在于,房地产至今没有走出下行趋势,基建发力某种意义上就需要财政政策发力。

" 货币政策在经济过热时作用明显,但在经济下行之时,不如财政政策更直接有效。事实上,我国今年的财政政策已经在靠前发力、精准发力,比如专项债发行、一般公共预算的支出进度都高于以往年份,增值税留抵退税也增加了企业的现金流,下阶段财政政策还要继续发力稳住宏观经济形势。" 罗志恒说。

在额度上,罗志恒建议发行 2 万亿元特别国债。他告诉记者,这次疫情反弹不仅仅影响到上海,上海在产业链的核心位置,让影响扩大到了长三角。更重要的是,上海疫情的防控对策和防控方式的示范效应,让全国其他地区甚至出现了 " 一例封城 " 的现象,这对整个经济的影响和冲击是比较大的。

罗志恒认为,减税降费要生效的前提条件是有经济活动,是有流量、有盈利,这样减流转税、减所得税才能起到真正的效果。但是现在可以看到,部分地区的疫情防控采取了一些过激的政策,导致整个经济活动、经济流量、企业盈利的效果都比较差。在这种条件下,减税降费的效果会受到影响。反而是采取一些支出政策,比如给予一些补贴,免除房租、给予利息贴息,或者给予工人最低工资补贴和支持等,效果可能会更好一些。

实际上,中国这几年在债券付息的支出并不小,财政部公布的数据可以看到,2022 年 1-4 月,地方政府债券支付利息 2958 亿元。在 2021 年债务付息支出 10456 亿元,同比增长 6.6%。 债务付息支出 9829 亿元,同比增长 16.4%。

其中,2020 年债务付息是主要支出科目中增长最高的,2021 年在十项主要财政支出科目中排第二。

用途

若是发行特别国债需要将资金投出去,而不是趴在账上,这样才能起到拉动投资稳定经济的作用。特别国债该如何使用,投资用于哪些方面?

中国已经发行过了三次特别国债,上一次发行特别国债是 2020 年。当时就是为了应对突发疫情给经济造成的影响。2020 年 5 月下旬的全国两会上,中国推出一揽子政策,在应对疫情的政策工具里,其中之一正是发行 1 万亿元抗疫特别国债,用于地方公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。

罗志恒建议,2 万亿元特别国债,可以这样式样:一是将其用于基础设施建设,以对冲总需求不足的状况;二是将其发给特定的低收入人群;三是中央对它进行相应的转移支付,以缓解地方政府财政压力。

" 现在地方政府压力较大,尤其是一些基层地方政府。以前土地出让收入中,有一半用于土地平整和拆迁补偿等,基本上剩余一半可自由支配。现在房地产不景气,导致房地产相关税收和土地出让收入这块都在往下走。再加上现在常态化的核酸检测支出,对地方政府来说也是巨大的压力。当然,我们也要看到,中央政府未雨绸缪,明显加大了对地方政府的转移支付和支持力度,就是为了帮助缓解地方政府压力。总之,我们要看到形势的严峻性,也要看到财政部门的主动作为,要有信心和希望。" 罗志恒表示。

温来成的看法和罗志恒相似,他告诉记者,发行特别国债的资金,应该主要用于投资和给与困难企业和居民一定的救助。从稳增长见效快的角度来说,特别国债还是要用在基建投资上,来促进经济增长。

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