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红星新闻 2021-11-29

加快取消对重点群体的落户限制,成渝在释放什么信号?

促进城乡人口有序流动。在重庆主城和成都加快取消对稳定就业居住 3 年以上农业转移人口等重点群体的落户限制,推动都市圈内实现户籍准入年限同城化累计互认、居住证互通互认,完善居民户籍迁移便利化政策措施。尽快实现公共资源按常住人口规模配置。

——《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》

" 七人普 " 人口总量排名分列全国第一和第四的重庆和成都,还在继续加快人口吸纳的脚步。10 月公布的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》(以下简称《纲要》)明确,将在重庆主城和成都加快取消对稳定就业居住 3 年以上的农业转移人口等重点群体的落户限制。

两座常住人口超 2000 万的超大城市为何还会放开落户?《纲要》的政策将如何推动成渝地区城乡人口的流动?又将如何改变双城经济圈里两座极核城市的形态?日前,红星新闻记者专访成都市经济发展研究院社会发展研究所所长兰蓓,解读新型城镇化背景下成渝的人口结构转型。

▲成都

放开:是要让哪些人进入城市?

一个必须注意的背景是,《纲要》中关于放开对重点群体的落户限制,位于 " 共同推动城乡融合发展 " 章节,其目的在于促进城乡人口有序流动。因此,这一政策的落脚点并非为人才落户,而是为了 " 农转非 " 人口。

" 放开落户限制更多针对的是非户籍的常住人口,是城市自身的存量人口。" 兰蓓表示。以成都市为例,2020 年城市户籍人口为 1500 万人,常住人口近 2100 万人,近 600 万的非户籍常住人口中的部分群体就是这次政策要解决的重点人群," 他们为城市的发展作了贡献,就要让他们公平地享受到公共服务和高品质的生活,让他们享受到城市发展的红利。"

在当下,谈论 " 农转非 " 仍然是有意义的。兰蓓认为," 十四五 " 时期国家提出以人为核心的新型城镇化,将更多的目光聚焦到了大城市中的 " 农转非 " 人口,尽管他们从乡村走出,在城市从事着传统的、较低技能的行业,但他们能凭借技能生存、能发挥个人的价值,城市应当给予这部分群体归属感和认同感。

同时,对 " 农转非 " 群体放开落户限制,一方面有利于城市构建合理的、金字塔式的人力资源体系;另一方面也有利于城市的空间形态走向合理化。

兰蓓指出,从成都自身内部的人口分布来看,大量人口高度聚集在中心城区,原三圈层的常住人口城镇化率非常低," 七人普 " 数据中,邛崃市的常住人口甚至还在减少,不利于市域空间的均衡有序发展。" 人口要合理布局,就要放开落户,让大家有更多的选择,有利于推动形成更加合理的城镇空间体系,提升新型城镇化水平。人口过于聚集在中心城区,土地稀缺、交通拥挤、住房紧张、生态环境等多重问题将对高质量发展构成更大的压力与挑战。"

兰蓓进一步认为,对于部分网友担忧的超大城市人口 " 过多 " 的问题,其实并不存在:通常,一个城市人口的增长与本身的吸引力更为紧密相关,在户籍含金量不高的情况下,用限制落户的行政手段很难达到控制人口数量的目的;对于重庆和成都而言,与上海等城市相比,人口密度不算高,仍然有较大的吸纳人口的潜力和空间;同时,放开 " 农转非 " 的落户限制,将有利于郊区新城进一步集聚人口,在市域内部形成更多的具备人口和经济承载功能的城镇空间。

▲成都,城市中喝茶的市民

导向:成渝为何成为 " 排头兵 "?

放开落户,成渝并非最早探索的城市。

事实上,自 2014 年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革意见》,提出进一步推进户籍制度改革、落实放宽户口迁移政策以来,截至今年 6 月底,至少 15 个省份已经提出全面放开落户限制,其中石家庄、昆明、南昌、银川、福州、济南 6 个省会(首府)城市成为 " 零门槛 " 落户的先行者。

但成渝以城市群为依托放开重点人群的落户,在兰蓓看来,这是 " 十四五 " 期间成渝在新型城镇化道路上的新试验,也是国家战略赋予成渝的任务。

" 十四五 " 规划纲要全文提出,坚持走中国特色新型城镇化道路,深入推进以人为核心的新型城镇化战略,以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展,使更多人民群众享有更高品质的城市生活。

" 以前没有提城市群都市圈作为新型城镇化的重点区域,现在国家给出新导向,成渝地区作为想要成为‘第四极’的国家级城市群,新型城镇化肯定会是这片区域发展的重点任务。" 兰蓓表示,重庆和成都的特点都是 " 大城市带大郊区 ",决定了乡村振兴要走城乡融合的道路,乡村要在新型城镇化中振兴。所以《纲要》放开城镇落户是为了推进以县城为重要载体的新型城镇化建设,以城市的发展带动乡村,促进城乡之间的产业、人口和资金的互动发展,进一步增强成渝地区冲刺 " 第四极 " 的基础和能力。

放在全国来看,以城乡二元结构突出的成渝地区来率先突破带动西部,以成渝高质量的城镇化水平释放人口规模优势、发展内需主导型经济,本身也是国家双循环格局下的要求。

兰蓓指出,成渝地区双城经济圈本身是西部人口最密集、城镇最聚集的区域," 七人普 " 数据显示,成渝地区双城经济圈常住人口约 1.03 亿人,比珠三角城市群 0.78 亿人还要多,在这一区域去加快城镇化建设,是提振内需、做强国内大循环回旋空间的重要手段,有利于释放人口规模优势、发展内需主导型经济。但是从该区域内部来看,其内部发展很不充分、生态环境脆弱、资源转化不足、城乡二元结构的问题也很突出。例如,成渝地区双城经济圈的城镇化率为 62.38%,意味着尚有 3000 多万农村人口,对比珠三角城市群城镇化水平 87.43% ,成渝发展的质量和效益都亟待提高,新型城镇化还有很长的路要走。

流动:农村人口进城和城市人口下乡

显然,成渝走在新型城镇化道路上的步子正在加速。

《纲要》中除了放开重点人群的城镇落户,还给出了更多的便利化政策措施,包括推动都市圈内实现户籍准入年限同城化累计互认、居住证互通互认等。

" 同城化是落实《纲要》的重要抓手,人是经济社会发展的第一要素,但人口规模、人口分布等一系列变化更是经济社会发展的结果。" 兰蓓指出,要实现更多的人口向双核城市周边流动和分布,就必须推动都市圈内的公共资源均衡配置、跨城供给,例如加快都市圈轨道交通建设形成 " 通勤圈 "、共同建设统一的劳动力市场等,将有利于人口在都市圈内的合理布局与有序迁移,从而提升成都自身的承载能力。

另一头,人口转移之后的乡村会迎来怎样的未来?

" 农村人口进城并不必然导致乡村的空心化,农业需要装备、科技和效率,以后在乡村里的是更有技能的人、更有效率的产业。" 兰蓓表示,目前的农村人口向城市流动是基于农业的效益低下,基于城乡人均 GDP 的巨大差距,也基于乡村产业发展本身还需要解决许多要素流动的问题,例如城里资金如何进入乡村、乡村土地碎片化吸引不了大项目等等。随着城乡融合发展的深入推进,乡村能够孕育出更多更好的产业或业态时,城市向乡村 " 逆流 " 的情况也将发生。

▲成都道明镇竹艺村

在重庆和成都,已经明确提出推进城乡人口双向流动的政策导向。

去年 12 月,重庆出台关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的实施意见,建立吸引本土人才回乡和城市人才入乡激励机制,全面推进规划师、建筑师、工程师、艺术家 " 三师一家 " 下乡服务。

今年 2 月国家发改委复函的《四川成都西部片区国家城乡融合和发展试验区实施方案》,将探索城乡融合发展的五项试验,其中包括重点建立城乡有序流动的人口迁徙制度,建立健全城镇人口入乡机制,鼓励村集体经济组织以 " 合伙人 " 制度引进跨界经营、创新人才和团队。

对于新时代 " 下乡 " 的城市人才,未来是否会放开农村落户的限制?兰蓓否定了这一猜想," 落户的意义在于诉求和价值,城里人去乡村,可以享受生态环境,但不应掠夺土地资源。"

红星新闻首席记者 钟茜妮

实习编辑 向财霞

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