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从 3.5 万亿到 2 万亿!高盛预计拜登超级基建方案大幅缩水

由于关键议员的阻挠,美国民主党陷入混乱,拜登的数万亿刺激计划的命运越来越不确定。

民主党参议员曼钦周一重申,他坚持 1.5 万亿美元的开支上限,并表示不清楚如何在 10 月 31 日之前就总统拜登的提案达成一致。

鉴于民主党内部关于该计划规模仍存在难以弥合的分歧,高盛政治分析师 Alec Phillips 将该机构对民主党妥协的基线预测从之前的 2.5 万亿美元下调至 2 万亿美元左右,最初为 3.5 万亿美元。

曼钦表示,他更接受将该法案的费用保持在 1.5 万亿美元以下,但他也表示不排除支持 1.9 至 2.2 万亿美元范围内的法案。其他中间派民主党人,如参议员 Sinema 也对该法案的费用表示担忧,但并没有公开其支持的具体数字。

众议院议长佩洛西也暗示总统拜登数万亿美元的经济议程将缩水,并把重点放在数量更少但能执行良好的项目上。

最终支出规模取决于五大问题

高盛分析师称,确定最终的支出规模需要先解决 5 个问题,即民主党中间派会支持多少赤字融资、如何衡量此次法案规模、国会民主党愿意增加多少税收、非税措施可以节省多少资金以及民主党将在多大程度上依赖临时福利扩张。

1. 民主党中间派会支持多少赤字融资?

根据今年早些时候拜登政府提交给国会的预算案,美国就业计划和家庭计划将使赤字在 10 年内增加 8000 亿美元。8 月份国会批准的预算决议将赤字增加 1.7 万美元,但众议院立法提案可能会使赤字增加的幅度将远低于此。

能否通过基建法案,民主党中间派的支持非常必要,因为他们坚持通过增税或削减开支为该法案提供资金。

高盛表示,民主党领导人可以通过 " 动态评分 ",计算该法案刺激经济增长带来的额外收入。比如,2017 年,根据减税和就业法案 ( TCJA ) ,税收联合委员会 ( JCT ) 估计动态收入增加了 4510 亿美元,足以抵消该法案支出的三分之一。但就该法案,额外收入很难抵消法案中的新支出,即使是很小的一部分。因此,财政部或白宫可能会估算出更大规模的收入抵消支出。

总体而言,国会今年颁布的立法可能会使未来10年的赤字增加数千亿美元,但仍低于高盛今年早些时候的预期。

2. 如何衡量此次法案规模?

虽然几位议员对法案规模都表明了立场,但当提议到达众议院和参议院时,该财政方案的顶似乎没有那么清晰。

两党基础设施法案就是一个很好的例子。根据高盛估计,该法案将批准约 5360 亿美元的新支出,但官方文件并没有列出具体数字,因为这需要对未来的拨款水平及其他额外支出做出假设。该法案有时被描述为 1.2 万亿美元,新支出却不到一半,官方估算未来十年的成本为 2560 亿美元。

基建法案很可能面临同样的歧义。比如减税可以从增税中扣除或计入总收入。假设融得资金主要来自增税和其他预算节省项目,那么该法案的成本只占支出顶额的一小部分。

3. 民主党能够同意增加多少税?

假设一些民主党中间派反对的是大幅扩张赤字,那么该法案的规模可能取决于民主党人可以同意的增税和缩减其他预算的规模。

民主党面临的挑战是,共和党人在 2017 年实施的许多减税措施要么已经到期,要么将在未来几年逐步减少。因此,即使不通过立法,未来 10 年的税收也将显著增加。

2017 年颁布的几乎所有个人税收调整都在 2025 年之后到期。虽然国会在 2017 年颁布的降低企业税是永久性的,但其他一些企业政策变得不那么慷慨了。从 2022 年起,企业税收抵扣面临进一步限制,研发费用必须在 5 年内摊销等等。2026 年,多项国际企业税收规定也更加严格。

在过去 10 年中,公司、个人和资本利得税的提高为众议院民主党用来为其最初提案提供资金的大约 29 万美元的储蓄措施中贡献了 910 亿元。

但是部分民主党中间派反对增税或大幅提高税率。比如,议员 Sinema 反对增税,曼钦建议将企业税率定在 25%,而众议院提议的税率为 26.5%。因此,高盛即使民主党提议的大部分税率上调都将纳入最终法案,但最终的结果很可能是部分项目的税率将会下调。

高盛表示,除了增税之外,众议院法案还将通过税收规则进行其他修改筹集 1.15 万亿美元,包括:

收紧跨境企业税收政策,10 年可增加收入 3390 万亿美元;

征收净投资收入税,以转嫁不受工资税或自雇税影响的税收收入,另外取消 2017 年颁布的 " 合格业务收入 " 税收政策,预计通过这些调整将在未来 10 年可筹集 3300 亿美元;

加强税收执行对增加收入可能没有实质性贡献,但可能成为该最终财政计划中更重要的部分。美国国会预算管理办公室(CBO)估计总统预算中的类似提案将在十年内增加 200 亿元的收入。

与此同时,提高烟草税、调整遗产豁免税以及其他较小的调整,增加收入。

另外,还有一些方案并没有出现在众议院的初稿中,但仍可能会在后期提出。比如公司回购股票税、资本利得税、合伙结构征税以及要求金融机构报告账户交易信息以追踪未上报的收入。

4. 非税措施可以节省多少资金?

目前的重建法案将在未来 10 年减少约 7000 亿美元的医疗保险药物支出,这将超过提高公司税率所带来的收入。节省的资金主要来自医疗保险价格谈判和相关政策。

预计调整医疗保险处方药定价节省的资金将与 26.5% 的公司税增加的收入相等。高盛表示药品定价改革普遍受到欢迎,83% 的公众(95% 的民主党人)支持医疗保险价格谈判。尽管如此,改变药品定价可节省的资金可能会限制在 3000 亿美元以下。

除了医疗外,大部分民主党认为其他节省资金的方案很少。

5. 民党将在多大程度上依赖临时福利扩张?

民主党领导人表示,临时扩张福利政策,也可以将更多政策纳入较小的一揽子计划中。10 年内可能耗资 4 万亿美元的政策,可能在 5 年内花费不超过 2 万亿美元,可将预算中的支出缩减一半。

最典型的例子是每年 1300 亿美元的儿童税收抵免扩大政策,10 年的成本为 5560 亿美元,但该政策仅延长到 2025 年。普遍学前教育和新高等教育补贴将在几年内逐步减少。这些政策永久化将使该法案的 100 成本增加超过 1 万亿美元,反之可大大降低成本。

佩洛西表示在许多情况下缩短政策时间可降低成本。她还说民主党人可能会尝试 " 少做一些事情 ",而不是在众多项目中分配资金。

基法案规模最终达到 2 万亿?

为了研究拜登基建法案规模的最终结果,高盛首先估计了当前众议院提议的立法每年将花费的金额,结合 CBO 对已预估的几项法案的进行评分,然后构建一个假设法案,再减少或取消一些支持较少的项目,并将其他项目定在 2025 年之后到期。

高盛表示以这种方式构建假设有两个原因。

首先,白宫和民主党领导人已经决定让最引人注目的条款之一,即儿童税收抵免扩大政策,在 2025 年之后到期。

其次,众议院法案中的一些主要条款,如儿童保育补贴、学前教育普及和高等教育补贴,已经设定在 2028 年之后到期,因此提前到期时间可能没有那么大的障碍。如果算上众议院可能在年底前通过的两党基础设施法案和竞争力法案,那么 10 年内耗资略高于 2 万亿美元的和解法案将导致总支出约为 2.8 万亿美元。

然而,未来几年的支出远比 10 年成本对中期经济前景的影响更大。通过对比高盛、白宫和众议院的提议,结果显示如果大部分关键项目定定为 2025 年到期,支出在未来 10 年可降至约 2 万亿美元。

如果将关键政策设定在 2025 年后到期,则有可能将大部分主要优先事项纳入这 2 万亿美元的法案。

但值得一提的是,由于类似支出将发生在未来 5 年,而增税和其他节省预算措施可能会均匀地分布在未来 10 年中,这可能意味着未来几年赤字增加将比白宫或者众议院初步预计的更大。

值得注意的时间节点

无论如何,在接下来的几周内,该方案将变得更加清晰。但有几个时间节点值得注意:

10 月 31 日很可能成为对该法案进行投票的新截止日期。但由于美国国会中仍有多位议员继续反对拜登的两党基础设施法案,目前距离该日期还剩 10 天,国会很可能会再次宣布延期。

政府债务上限将于 12 月 3 日到期。国会上周通过的 4800 亿美元债务上限也意味着将新的投票截止日期设置在该日期前后。如果债务上限在此时生效,该时间节点也可能作为就更广泛的方案达成协议的最后期限,因为两者都可能经和解程序获得通过。

截至 12 月 31 日,许多政策到期,今年早些时候颁布的扩大包括儿童税收抵免、劳动所得税抵免在内的政策将结束,这些政策到期可能会推动民主党达成协议。

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