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国民经略 10-20

10 年少了 100 多个县!新一轮“撤县潮”来了?

文 | 凯风

新一轮撤县(市)设区来了。

日前,四川省民政厅在答复相关建议时透露,目前正在争取国家部委对推进成渝地区双城经济圈建设的政策支持和倾斜,建议民政部重点支持成渝地区双城经济圈的撤县设市(区)工作。

此前,福建省发布的新型城镇化规划文件提出:支持县城人口规模较大、经济基础较好或承担特殊功能的县改为县级市。有序推进条件成熟的县(市)撤县(市)设区,支持福州条件成熟的县(市)改区,创建国家中心城市。

河南省民政厅近日召开的党组会议提到,严格贯彻落实行政区划管理各项制度,稳慎推进撤县设市、撤县(市)设区,助力郑州大都市区和洛阳都市圈发展。

无独有偶,撤县设区(市)频频现身于各地的十四五规划中。郑州、昆明、贵阳、温州、嘉兴、咸阳、渭南、九江等地,明确提出有序推进撤县设区工作。

撤县设区,为何突然成了潮流?

01

过去 10 年来,我国消失了 100 多个县。

目前,我国共有 1300 多个县、900 多个市辖区、300 多个县级市。

与 10 多年前相比,市辖区增加了 110 个,县减少了 141 个。

县城的批量消失,带动一些超大特大城市率先进入 " 无县 " 时代。

除了四大一线城市之外,还包括武汉、天津、南京、佛山、东莞、厦门等主要城市,以及广东中山、海南三亚、海南儋州、海南三沙、甘肃嘉峪关等不设区县的地市。

如今,在超大特大城市之外,一些省会城市乃至地级市,不约而同开始追逐撤县设市(区)。

撤县设市,相当于将县城升格为县级市,行政级别保持不变,但县城更多是农业管理模式,而县级市则是城市管理模式。

这是许多经济相对发达的县城的共同选择。

撤县设区,则是将县城升格为市辖区,行政级别同样保持不变,但也意味着转为城市管理模式,且进入城区之列。

在撤县设市、撤县设区之外,还有一些地方正在推进撤市设区,从县级市改为市辖区,同样能带动区域经济格局的巨大变化。

02

撤县,为何突然成了潮流?

从县到县级市或市辖区,行政级别基本不会有任何变化,这与升格为更高级别的副省级城市、直辖市有着实质性不同。

虽然行政级别不会发生变化,但撤县设市(区),则会带来诸多变化。

从县到县级市、市辖区,无论是定位还是管理模式都有着明显不同。

县是与农村经济社会形态相适应的行政建制,经济产业以农业为主导。

县级市和市辖区则是与城市管理模式相适应的行政建制,经济产业以第二产业和第三产业为主。

所以,我们看到,在百强县榜单上,排名居前的基本都是县级市。(参阅《2021 年,中国百强市、百强区、百强县排行》)

从县到县级市、市辖区,意味着城镇化更进一步,有助于推动农民市民化的历史进程。

同时,撤县设区,则会拉动县域与中心城区之间的距离,可以享受到市区的经济辐射和带动作用。

不过,撤县设区,县城也会付出一定代价:失去了在土地、规划、财政等领域相当大的独立支配权。

正因为这一点,撤县设区曾经一度引发巨大争议,苏州原吴江市等地撤市设区,就曾面临长期博弈,但最终都得以顺利推进。

03

相比城市定位之变,更直接的利好在于城市能级的提升。

撤县设区之后,城区人口迅速扩张,为一些城市跻身特大超大城市奠定基础。

对于所在城市来说,撤县设区最直观的利好,当属城区人口的膨胀,从而带动城市能级的抬升。

众所周知,我国以城区人口来界定城市规模,将城市分为超大城市(城区人口 1000 万以上)、特大城市(500 万以上)0、I 型大城市(300 万以上)、II 型大城市(100 万以上)、中小城市(100 万以下)等。

能否成为特大城市乃至超大城市,衡量的标准在于城区人口,而非全市常住人口。(参阅《最新城市评级:7 个超大,14 个特大,6 城集体晋级》)

所谓城区,根据官方定义,是指在市辖区和不设区的市,区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域,不包括镇区和乡村。

常住人口破千万的苏州为何未能跻身特大城市,原因就在于苏州下辖昆山、张家港等 4 个县级市,不与主城区合并计算。

而同样拥有千万人口的石家庄和山东临沂,之所以止步于特大城市之外,原因也在于下辖多个县域,镇区和乡村人口过多,而城区人口不足。

所以,通过撤县(市)设区,能直接扩大城区范围,城区人口迅速飙升,城市能级自然也能得到提升,这是许多城市晋级特大城市的终南捷径。

04

哪些经济强市会迈入 " 无县时代 "?

在万亿 GDP 城市中,行政区划里仍旧存在县(县级市)的包括苏州、重庆、成都、杭州、长沙、郑州、无锡、宁波、合肥、西安、福州等。

其中,除了重庆作为省级直辖市相对特殊之外,下辖县市最多的当属成都,共有金堂、浦江、简阳等 5 市 3 县,其次为福州则有闽侯、闽清等 6 县 1 市,郑州拥有新郑等 5 市 1 县,合肥拥有肥东、肥西等 4 县 1 市等,长沙还有长沙县等 2 市 1 县等。

这些城市里,对于撤县(市)设区推动相对积极的,包括郑州、合肥、福州等地。

前两年,撤县设区得到了普通支持和鼓励,但如今政策开始变得谨慎起来。

国家发改委年初曾表示:

这次新冠肺炎疫情暴露出部分超大城市中心城区人口密度过高、抗风险能力不强等问题。因此超大城市要划定并坚守城市开发边界,慎重撤县设区。

的确,一些偏远郊县固然变成了市辖区,与中心城区由于距离过长也难以融合发展,而一些经济基本面良好、产业强劲的县市,强行变成市辖区未必有利于其发展。

不过,对于一些市区面积相对较小、发展空间不足的城市,撤县(市)设区乃至合并周边地市仍旧有必要性和可行性。

不难预料,未来,撤县设区可能会更加谨慎,但无疑还会继续推进。

-END-

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