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外事儿 06-23

拜登要被“削兵权”?

一份帮助开启伊拉克战争的法案或将迎来终结。

上周,美国众议院表决通过了一项法案,该法案旨在废除 2002 年通过的授权总统对伊拉克使用武力的法案(以下简称伊拉克战争授权法),以限制美国总统发动战争的权力。

众议院此举赢来不少媒体赞誉,称这是 " 限制总统发动战争权的第一步 "。

顺利在众议院通过,接下来该法案即将 " 闯关 " 参议院。

当地时间 6 月 22 日,参议院外交关系委员会主席表示,将于 7 月份举行简报会,讨论有关限制总统发动战争权力的法案。参议院民主党领袖查克 · 舒默也支持废除对伊拉克战争授权法,还表示将在今年内把此事提交至参议院表决。届时,预计这份法案需要 60 票才能通过。

目前参议院两党在此事上仍有不小分歧。不过,专家分析称,就算废除 2002 年伊拉克战争授权法,仍难对限制总统发动战争权产生实质影响,废除该法案更多反映的是美国在全球安全战略上的调整。

启动伊拉克战争的 " 钥匙 "

2002 年 10 月,美国参议院以 77 票赞成、23 票反对的压倒性多数票通过了一项法案,该法案授权时任美国总统小布什对伊拉克使用武力(The Authorization for Use of Military Force Against Iraq Resolution of 2002),正是它帮助开启了随后的伊拉克战争。

根据美国宪法规定,拥有发动战争权的是国会,总统拥有指挥战争权。而这份法案扩大了美国总统发动战争的权力,其中写道," 因受到伊拉克‘不断威胁’,国会授权总统使用一切‘必要和合适’的军事手段,保护美国国家安全。"

在当时的社会政治背景下,这份法案为小布什发动伊拉克战争开了 " 绿灯 "。中国社科院美国研究所研究员刘卫东表示,这份法案 " 合法化 " 了美国政府对伊拉克发动战争的行为,为后续调动军队、支出拨款等行为扫清了障碍。

伊拉克战争开始于 2003 年,结束于 2011 年。然而,这份伊拉克战争授权法并没有随着伊拉克战争的结束而走到尽头,这份原本局限于对伊拉克使用武力的法案还成为了美国总统进行其他军事行动的法律依据。

特朗普是如何决定杀害伊朗将领的。/《华盛顿邮报》报道截图

2014 年,美国前总统奥巴马引用该法案打击恐怖组织 " 伊斯兰国 ";2018 年,美国前总统特朗普引用该法案授权空袭伊朗伊斯兰革命卫队下属 " 圣城旅 " 指挥官卡西姆 · 苏莱曼尼,致其死亡。

这份法案的意义外延似乎在扩大,美国国家立法之友委员会(FCNL)人权立法专家 Heather Brandon-Smith 认为,行政部门对 2002 年伊拉克战争授权法的宽泛解释,忽视了国会的意图,导致该法案被滥用。

《纽约时报》指出,在近 20 年内,国会已经通过授权法案将大部分发动战争的权力让渡给了总统,这使部分两党议员非常不安。

《商业内幕》杂志评价称,这项法案就像是给总统发动战争的 " 空白支票 "。因此,长期以来,一直有国会议员试图废除该法案,想要以此限制总统发动战争的权力。

拜登支持废除伊拉克战争授权法

如今,近 20 年过去了,废除 2002 年伊拉克战争授权法的努力似乎就要成功。

当地时间 6 月 17 日,美国众议院以 268 票赞成、161 票反对表决通过了一项法案,该法案旨在废除 2002 年伊拉克战争授权法。

值得一提的是该法案的起草者、民主党众议员芭芭拉 · 李。她是在 "9 · 11" 事件后,唯一反对授权总统使用武力对 "9 · 11" 恐怖袭击实施报复的国会议员。在过去 20 年间,她始终在为推动国会废除相关法律而努力。

在众议院通过这项法案后,芭芭拉 · 李在推特上写道:" 经过了 20 年的奋斗,我们终于距离结束无休止的战争近了一步。"

美国众议院投票同意废除 2002 年伊拉克战争授权法。/《商业内幕》杂志报道截图

这份旨在限制总统发动战争权力的法案也得到了美国总统拜登的支持。白宫发布声明称,目前美国并没有根据 2002 年伊拉克战争授权法而进行的军事活动,废除该法案对当前军事行动造成的影响微乎其微。

拜登的表态和他的 " 前任 " 特朗普,可谓是大相径庭。

2020 年众议院就曾通过一项法案,该法案旨在限制总统采取军事行动的权力。不过,该法案遭到特朗普反对,也在当时由共和党控制的参议院受挫,最终付之东流。

南京大学国际关系研究院院长朱锋表示,拜登的表态意在传递三个信号。首先,拜登正急于走出阿富汗战争的泥潭,他也想借此告诉国内民众,当前政府对于海外军事活动的介入是非常慎重的;其次,美国国内政治撕裂严重,民众更关心种族平等以及经济复苏等问题,拜登此举意在展示他不会在海外穷兵黩武,而是专注国内问题;最后,拜登也想表达对国会权力的尊重,与特朗普拉开距离。

拜登和特朗普表态不同的本质区别,其实并不围绕在总统发动战争权力上,而是在安全战略的调整上。刘卫东指出,两人的差异在于对伊拉克是否有必要驻扎美军的认识。尽管在特朗普时期,伊拉克地区驻军已经收缩,但他仍希望保留驻军以维持美国在中东地区的影响力。而拜登认为美国的国家安全不在于军事安全,而在于经济安全,安全战略重点已经发生转移。今年 4 月,美国已经承诺将所余作战部队撤出伊拉克。

另外,在限制总统发动战争权力上,拜登的表态也留有一定余地。拜登表示愿意与国会议员合作,推出新的战争授权法案,提供 " 更有限、更具体 " 的框架,以免受恐怖主义威胁。

顺利在众议院通过,接下来芭芭拉 · 李提出的这项法案就该递交至参议院讨论,届时,预计该法案需要获得 60 票才能成功 " 闯关 "。

从以往经验来说,该法案通过的可能性不大。《纽约时报》指出,到目前为止,参议院一直拒绝提出废除授权总统使用武力的立法。

针对该法案,现已有不少共和党参议员表示反对。参议院共和党领袖米奇 · 麦康奈尔认为," 现实比该法案的支持者所理解的更为复杂、危险。" 他补充道,在没有进行广泛辩论的情况下,就把 2002 年伊拉克战争授权法扔在一边是不负责任的。

不过,近年来局势的变化,提升了该法案通过的可能性。从众议院投票结果来看,49 名共和党议员加入民主党阵营投票赞成废除。这意味着,两党议员均对总统发动战争权力有所担忧。《纽约时报》也指出,由于国会议员厌战情绪上升,预计参议院中支持废除该法案的人数将会增加。

" 无休止的战争 " 即将结束?

想要废除 2002 年伊拉克战争授权法只是第一步,不少国会议员还想废除 2001 年授权总统使用武力对 "9 · 11" 恐怖袭击实施报复的法案(The 2001 Authorization for Use of Military Force)。

该法案是在 "9 · 11" 事件发生后不久通过的,它指出,为了防止今后美国遭到类似袭击,总统经授权可以使用 " 一切必要和合适的力量 ",以打击在 "9 · 11" 事件中 " 策划、指使、实施和帮助恐怖袭击的国家、组织和人员或这些组织和人员的包庇者 "。

《华尔街日报》指出,从法律权限来看,2001 年的这份法案授权范围更广,使用频率更高。近 20 年以来,除了那些被认为与 "9 · 11" 恐怖袭击有直接关联的反恐行动外,政府所谓 " 反恐 " 行动范围也在逐渐扩大。

根据《商业内幕》杂志统计,美国至少有 41 次军事行动(其中涉及 19 个国家)都是以 2001 年的法案作为法律依据。

在涉及美国海外军事行动方面,该项法案被认为赋予了美国总统过多的权力。《纽约时报》指出,该项法案可以让总统在没有国会进一步批准的情况下,在中东及其他地区发动 " 无休止的战争 "。

随着战争即将结束,国会重新审视总统发动战争的权力。/《纽约时报》报道截图

主张废除该法案的国会议员希望,通过废除 2002 年伊拉克战争授权法,进而引发国会对 2001 年法案的讨论,以增加自身的谈判筹码。

美国政治新闻网站 Politico 指出,国会议员预计,比起简单废除 2002 年的法案,废除 2001 年的法案要更加棘手。

反对废除的国会议员认为,想要废除该法案需先决定替代方案,而目前有关代替 2001 年授权使用武力法案的谈判还处于早期阶段。

另有持反对意见的共和党人以此为 " 要挟 ",作为同意废除 2002 年授权法案的条件。参议院军事委员会主席、共和党人吉姆 · 英霍夫接受《纽约时报》采访时表示,如果能够保留 2001 年的法案,那么可以接受废除 2002 年伊拉克战争授权法。

除两党对于授权总统对海外使用武力问题上的争议外,目前的大环境也或导致废除该法案的努力走不了太远。

朱锋指出,如今美国国会两党最大的党派争议主要围绕基础设施建设等经济问题而展开,并且由于受到新冠疫情影响,美国对海外采取新的军事行动的可能性不高,因此对海外军事行动的限制很难成为两党聚焦的重点。

国会和总统之间博弈由来已久

多家美媒表示,废除 2002 年伊拉克战争授权法将是限制总统发动权的重要一步。不过,刘卫东指出,就算该法案被废除,也未必会对限制总统发动战争权产生实质影响。

首先应注意,2002 年伊拉克战争授权法,属于授权使用武力(AUMF)框架,与宣布参加二战等宣布发动战争(declaration of war)有所不同,AUMF 框架下的授权,通常是针对特定地区或任务,使用有限武力。

因此,刘卫东认为如今废除 2002 年伊拉克战争授权法,就事论事的意味更浓,明确针对伊拉克战争的有关授权,而非针对总统整体的发动战争权。

什么是 2002 年伊拉克战争授权法以及为什么国会应废除它。/ 推特截图

另外,美国国会和总统之间就发动战争权的博弈由来已久。

尽管根据美国宪法,宣战权在国会手中,但是美国战争历史上,由国会宣战的次数少之又少,其中绝大部分都是由总统宣布。

为了限制总统发动战争权,美国早在 1973 年就出台了《战争权力法》。其中明确要求,只有在国会宣战后,或 " 法定授权 "(statutory authorization),以及美国因受到严重攻击威胁而处于 " 国家紧急状态 " 的情况下,总统才能派遣武装部队到海外进行军事活动。

《战争权力法》还要求美国总统必须在军队投入战斗 48 小时以内向国会报告。在没有国会授权的情况下,该法案还禁止在国外驻扎军队超过 60 天以上,到期时需要在 30 天内撤离。

刘卫东指出,从 1973 年《战争权力法》来看,美国国会实际上给总统开了一些 " 后门 "。由于国会在掌握一手信息和决策过程中存在不足,相较总统领导的行政部门而言,并不能立即对威胁做出反应,因此总统在发动战争方面一直存在应急处置权,有专属总统的 " 灰色地带 "。

从长远来看,朱锋认为,这部分 " 灰色地带 " 属于程序问题,而非政策选择问题,关于 " 灰色地带 " 的争议与当时美国国内政治态势变化有关。

未来的改变可能主要在于对总统发动战争权进行更细化的规范。刘卫东表示,当发现总统利用法律漏洞,在并非必要情况下出兵时,国会或出台新的立法措施来进一步细化、规范总统的行为,但这种限制不会 " 卡死 " 总统的手脚,仍会保留让其 " 自由发挥 " 的空间。

朱锋也认为,总体而言,废除 2002 年伊拉克战争授权法对限制总统发动战争权力几乎没有影响,其意义更多反映的是美国在全球安全战略上的调整。无论是从阿富汗撤军,还是废除此项法案,拜登政府的全球安全战略重心正在逐步从中东和欧洲问题上转移至西太平洋地区。另外,美国也是借此向伊朗传递一个信号,即在今后的美伊冲突间,美国不会急于对伊朗动武。

文 / 若曦

编辑 / 张磊

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