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瞭望智库 04-19

东北成唯一无国家中心城市的区域:沈阳大连长春哈尔滨,谁够格?

目前,东北是我国唯一没有国家中心城市的区域。

根据原建设部2007年上报国务院的《全国城镇体系规划(2006—2020年)》的定义,国家中心城市是全国城镇体系的核心城市,在中国的金融、管理、文化和交通等方面发挥着重要的中心和枢纽作用,在推动国际经济发展和文化交流方面发挥着重要的门户作用。国家中心城市应当具有全国范围的中心性和一定区域的国际性两大基本特征。

迄今为止,已经"官宣"的国家中心城市有北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安,均在其所在区域的发展中起着引领与带动的作用。

"东北振兴需要一个中心城市来领头。"东北振兴研究院副院长李凯对《瞭望东方周刊》说,从全国区域发展布局和促进东北振兴的角度上来看,发挥中心城市和城市群的带动作用至关重要,如果在东北出现一个国家级中心城市,"相当于有了一个取得东北振兴新突破的着力点。"

沈阳、大连、长春和哈尔滨作为东北四大城市,谁有望成为那个"着力点"?

文 | 刘佳璇

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沈阳雄心勃勃

在东三省中,辽宁被称为"辽老大",是发展基础最雄厚的省份,东北四城辽宁坐拥两个。

沈阳南湖公园

沈阳作为"辽老大"的省会,在东北四城中,数沈阳对纳入国家中心城市体系的态度最积极。2020年12月,沈阳提出"十四五"时期经济社会发展主要目标,其中包括"围绕推动沈阳新时代全面振兴全方位振兴取得新突破、努力建设国家中心城市的总目标,建设好沈阳现代化都市圈"。

沈阳建设国家城市的总目标得到了省级层面的支持,在辽宁省"十四五"规划建议中,明确沈阳要按照国家中心城市的功能定位,提升城市品质,增强城市能级,提高集聚、辐射和带动能力。

不过,沈阳近年来并没有发挥出足够强的经济带动力。2016年开始,辽宁省的经济总量整体"挤水分",沈阳首当其冲,当年即出现负增长,引起广泛关注。此后,沈阳的多项经济指标在东北地区都出现位次下降的情况。

中国人民大学应用经济学院教授孙久文认为:"国家中心城市并不是纯经济的考量,作为城镇体系规划设置的最高层级,还要考虑其所在的区位以及周边地区的发展状况,以便于发挥金融、管理、文化和交通等方面的辐射带动作用。"

辽宁省曾多次要求做好沈阳经济区发展这篇大文章,打造全省经济的发动机和增长极、全国新型工业化示范区、重要国际开放门户和标志性区域,同时,要提升沈阳首位度和牵引力,加快建设具有较强竞争力、影响力的城市群。

从地理位置上来看,沈阳地处东北亚经济圈的中心区位,从沈阳可辐射环渤海地区和辽中南城市群,同时它也是长三角、珠三角、京津冀地区物流与人流进入东北地区的枢纽。因此,沈阳的城市辐射力很强。

2020年11月8日,中国社科院城市与竞争力研究中心国家中心城市课题组发布"2020年国家中心城市指数"报告,测度结果分为国家中心城市、国家重要中心城市、国家潜在中心城市和非国家中心城市四个层级,在金融、贸易、医疗、信息四个专项指标中,沈阳均上榜国家潜在中心城市。

在东北四城中,沈阳是唯一一个在上述指数报告的四个专项指标中均上榜国家潜在中心城市的,这说明在东北地区,沈阳从多个维度都具备冲击国家中心城市的基础。

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大连面向海洋

在辽宁省内,大连的GDP总量和人均GDP近两年均超过沈阳,在建设国家中心城市方面,作为副省级城市,大连被视为沈阳的有力竞争者。

不过,辽宁给大连的目标定位并不是去争夺国家中心城市,而是面向海洋。这一选择的逻辑不难理解,从区位上看,大连相对难以辐射东北腹地,城市规模也不够。

2020年9月24日,几艘货轮在大连港大连集装箱码头有限公司港口内装卸集装箱(姚剑锋/摄)

2020年,大连市明确提出要建设海洋中心城市,并发布《大连市加快建设海洋中心城市的指导意见》,这份文件透露了大连划定的目标:

到2025年,建成中国北方重要的海洋中心城市,海洋经济增加值比2018年翻一番,经济增速高于地区生产总值增速,海洋产业的核心竞争力显著增强,东北亚国际航运中心能级大幅度提升,海洋科技创新能力显著增强,海洋生态环境不断优化,海洋治理水平得到有效提高。

到2035年,大连建成东北亚海洋中心城市,海洋经济实现高质量发展,形成以海洋战略性新兴产业和现代海洋服务业为支撑的现代海洋产业体系,建成东北亚一流水平的国际航运中心,海洋生态环境明显改善,海洋科技创新能力、综合管理能力和公共服务能力达到国际先进水平。

针对沈阳和大连这对省内双子星,辽宁给予了不同定位,类似于济南、青岛之于山东省,一个发力冲击国家中心城市,另一个面向海洋经济,提升对外开放水平。

李凯认为,长期以来,东北的对外开放水平不高,需要一个标杆城市发挥区域引领作用,而大连区位优势和发展基础最好,具备围绕海洋经济建设东北亚国际交流中心、国际物流中心、区域性金融中心的条件。

从交通上看,大连是哈大铁路和沈海高速公路的终端,本身就是东北海陆空立体交通枢纽,更重要的是,它是领跑东北转身向海的最优选择。

北极夏季航道开通后,大连不冻港的地理位置和战略意义会更加凸显。中国东北振兴研究院特约高级研究员李洪彪认为,"十四五"期间,辽宁应重点转身向海,加快向南开放,把沿海经济带作为高水平对外开放的优先区域实施突破。一是将大连打造成"东北的上海",二是推动沿海六市融入"环渤海湾区",三是及时抢占"中日韩自贸区"市场先机。

2019年9月26日,辽宁省政府出台了《关于加快推进东北亚经贸合作打造对外开放新前沿的意见》,其中强调指出,借鉴国际成熟自由贸易港发展经验,探索建设大连自由贸易港,打造中日韩自贸区地方经贸合作示范区。

李凯认为,通过抓住服务贸易的机遇,深化同日韩国的合作,大连应当形成服务业开放的高地,从而为东北在生产性服务业和高端服务业探索开放新领域和新政策作出探索,在医药、医疗、医养、教育、金融、文化、旅游等领域扩大开放,形成新突破。

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长春强势崛起

相比于沈阳和大连,吉林省会长春曾长期"存在感不强",但却是近年来在经济上表现最亮眼的一个。

2017年,长春GDP总量6530亿元,超过沈阳的5865亿元,曾引发舆论热议。2020年,长春GDP总量6638.03亿元,再次超越沈阳,仅次于大连,但与大连的差距也不断缩小,达到大连的94.4%。2020年,疫情对全球贸易的冲击给大连的经济增速带来影响,全年经济增速为0.9%,长春则是3.6%。

长春俯瞰

从2016年开始,吉林省就提出做大做强长春都市圈。2020年,公主岭划归长春代管,长春的经济总量、城市总面积和全市总人口超过了沈阳,成为东北第一大省会,其总人口达到854.4万。经济首位度反映了一座城市经济总量在全省经济总量中的份额。从经济首位度看,长春目前在东北四城中最强,已经开始凸显省内经济发展的引领作用。吉林省也提出,全力支持长春申报国家中心城市。

从地形条件上来看,东北地区自成一体,通过辽西走廊与渤海和关内地区相连。若将东北视为一个独立的地理板块,长春处在一个核心位置,上个世纪长春的发迹便受益于其铁路交通的枢纽位置,如今,在高铁、航空的加持下,长春的三小时交通网可覆盖东北主要城市,一小时交通网可以覆盖东北省会城市。

2020年,长春规模以上工业产值增长8.5%,在全国主要工业城市中,这一表现颇为亮眼,其背后是长春对工业结构的优化和产业链延伸。

作为我国最早的汽车工业基地,长春曾被称为"东方底特律"。2020年,长春汽车工业实现累计产量265.45万台,前三季度在疫情影响下,长春汽车开发区汽车工业依然实现同比增长16.8%。可以说,长春依然是中国北方最为发达的汽车工业中心,带动着整个东北汽车装备产业。

不过,长春不可能走过度依赖单一工业结构的老路。2008年,长春汽车工业占规模以上工业总产值的67.5%,2017年,这一比重下降到58.1%。

2020年,除了公主岭划归长春代管之外,长春还发生了事关新产业的几件大事。

2020年4月27日,国家批复同意中韩(长春)国际合作示范区的申请,两个月后,中韩(长春)国际合作示范区全面启动,根据协议,示范区内将建设多个专业产业园区,加强中韩两国在新能源汽车、医药、食品、5G等领域的产业链协同合作。

另外,长春国家区域创新中心在2020年正式启动。科大讯飞东北亚研究院、华为长春研究院落位长春,浪潮北方总部生产基地在长春投产,中科院研发光刻机核心部件的"中国科学院精密光电制造技术工程实验室"获批在长春落地……这些消息在2020年密集出现,与之相呼应的是,长春以生物医药、轨道交通、光电子为主导的新兴产业占比正逐年上升。

可以说,长春的优势是,做大做强省会城市的战略带来了切实成果,使得长春具备了面向未来的发展信心——对东北城市来说,这是如今最需要的宝贵要素。

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哈尔滨向北开放

虽然民间对哈尔滨建设国家中心城市有一定呼声,但从区位上来看,哈尔滨是东三省最北的省会,辐射优势不强,加之经济发展方面并未显示出足够强的竞争力。因此,在讨论东北的国家中心城市该花落谁家时,哈尔滨往往并不被视为与沈阳和长春在同一量级。

根据"2020年国家中心城市指数"报告,哈尔滨是国家信息中心、国家贸易中心、国家医疗中心的潜在中心城市,这说明哈尔滨作为区域中心城市,还是聚集着一定的优势要素。

哈尔滨夜景

哈尔滨和长春,是我国9大区域性城市群之一哈长城市群的中心城市。2016年2月由国务院正式批复哈长城市群发展规划,如今已经走入启动的第五个年头。"十四五"时期,国家要发展培育的9个城市群中,哈长城市群依然在列。

作为东北首个被国家正式认可的城市群,哈长城市群还在摸索一体化发展的路径。

2020年,两省发改委共同印发了《哈长一体化发展示范区实施方案》,提出要围绕农业和生态优势,进行一二三产业融合发展:沿哈大综合交通大通道的哈长主轴,带动两侧发展布局建设产业经济发展带,重点发展现代化大农业、现代物流、现代畜牧业、现代食品加工业;依托松花江水系,长白山、张广才岭、小兴安岭及草原湿地形成的西望查干湖、东依长白山脉的生态优势,打造山、水、林、草生态经济带。

多位受访对象提到,对东北来说,要形成新的均衡发展产业结构和竞争优势,依托农业和生态优势发展特色产业是一条合理路径。

在哈长城市群中,长春与哈尔滨有着不同的比较优势,长春地处东北核心区位,哈尔滨则与俄罗斯地理联系紧密。在东北地区,扩大对外开放主要有三个板块,一个是辽宁的沿海经济带,另一个是吉林的长吉图地区,然后就是黑龙江以哈尔滨为轴连接边境口岸的"龙江丝路"。其中,前两者主要面向日韩,最后一个则面向俄蒙。

《中共哈尔滨市委关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出,在"十四五"时期,哈尔滨要深度融入"一带一路"建设,中国(黑龙江)自由贸易试验区哈尔滨片区等开放平台的引领带动作用进一步增强,形成以对俄为重点、东北亚和中东欧全方位对外开放合作新格局,高质量建设国家对俄合作中心城市,成为我国向北开放的重要窗口和东北亚地区合作中心枢纽。

近年来,呼吁在东北建设国家中心城市的声音不绝于耳,初衷并非是为某个城市、某个省份争取政策倾斜。事实上,东北一直在期待出现领头雁,作为区域发展极,引领东北向全面振兴、全方位振兴起飞。

大庆铁人王进喜纪念馆前的王进喜雕像(王建威/摄)

延伸阅读一

人都往南跑,东北振兴怎么办

有关东北人口话题,总能激起舆论场的热点。

2021年2月18日,国家卫生健康委官网发布该委对2020年全国人大代表《关于解决东北地区人口减少问题的建议》的答复,就其率先在东北地区全面放开人口生育政策的建议表示,可以立足本地实际进行探索,并在深入研究和评估的基础上提出相应的试点方案。

舆论迅速升温,两天后,国家卫健委再次做出说明,称东北地区人口长期减少并非简单放开生育政策就能解决,"生育政策将全面放开"等推测不是答复的本意。

"老龄化""少子化""人才外流""城市收缩"……自2013年东北地区开始出现明显且持续的人口负增长后,讨论东北振兴,严峻的人口形势就成为绕不开的焦点。

市民乘坐沈阳地铁二号线"国之长子"列车车厢

对东北人口困局的关注以及因此产生的焦虑,已不新鲜。如今,东北人口的持续减少已成不争事实,如何理性认识和科学应对,才是核心问题。

文 | 刘佳璇

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"老家街头全是老人"

"回到老家,街头都是老年人,年轻人太少了。"黄洋的老家在黑龙江某县城,2021年春节,黄洋是为数不多回到老家过年的人,黄洋对《瞭望东方周刊》说:"今年大家普遍选择就地过年,当往年回乡的年轻人不在时,我才对老家的‘老龄化’和人才外流产生强烈的实感。"

按国际通行标准,当一国或地区65岁及以上老年人口占总人口比例超7%,则表明该国或地区已进入人口老龄化。截至2019年末,中国的老年人口占比为12.6%,东三省的占比更高:辽宁省为16.2%,吉林省为13.93%,黑龙江省为13.8%。

与此同时,东三省的人口自然增长率均为负数。据2019年国民经济和社会发展统计公报显示,辽宁省人口自然增长率-0.80‰,黑龙江省为-1.01‰,吉林省为-0.85‰。从出生率来看,近十年来,东三省的出生率经常位于全国出生率末三位。

中国东北振兴研究院副院长李凯对本刊记者表示,东北人口问题体现在两个方面,一是人口自然增长率不乐观,二是人口从东三省流出。

吉林大学东北亚研究中心教授衣保中认为:"东北人口自然增长率为负,主要是历史原因,东北国有企业多,过去计划生育执行严格,导致人口过早老龄化。不过,东北人口逆增长最主要的原因还是人口外流。"

在东北外流的人口中,又以受过良好教育的年轻人居多,这一现象被概括为"孔雀东南飞"。

黄洋便是"孔雀东南飞"的一员。从哈尔滨一所211高校毕业后,黄洋曾赴海外读研,回国后他先选择在苏州就业,后又来到杭州。在老家一起长大的朋友中,黄洋不是离家最远的人,"近的在沈阳、大连,远的在宁波、海口。"

东北林业大学城乡规划实验室主任房德威曾对此做过研究,以黑龙江省某211大学毕业生就业区域比例为观察对象,从2014年到2018年,该校选择在东北就业的毕业生占比从23.93%下降到了14.41%。

同一时期,黑龙江省高校到省外创业和工作的生源毕业生数量约为25.17万人,年均流出5.03万人,考入省外高校的仅有14%回省就业。年轻人才的外流不仅发生在黑龙江。据统计,辽宁一所双一流高校从2016年至2019年研究生留辽比例逐年降低,从24.94%降至16%。

以上现象共同叠加,使得东北的人口形势相当严峻。《瞭望东方周刊》根据各省国民经济和社会发展统计公报综合计算,2019年末东三省常住人口为1.079亿,较2010年全国第六次人口普查时的1.095亿减少了160万。

游客在阜新海州露天矿国家矿山公园内游览(潘昱龙/摄)

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负面效应引担忧

近年来,为应对"孔雀东南飞",东三省皆发力实施高层次人才培养工程。

辽宁从2018年开始启动重大人才工程"兴辽英才计划",通过"兴辽英才计划"等政策的培育和支持,2019年辽宁新当选"两院"院士5人;新增9名科技工作者获国家杰出青年科学基金资助。

吉林则投入1400万元建立6个人才改革试验区和示范区,省市两级在人才引进、流动、激励、评价等方面出台政策文件77份,推出创新举措100余项。和辽宁一样,吉林也实施了基于本省特色的"长白山人才工程",计划培养引进支持1000名左右杰出人才、领军人才和青年拔尖人才,2019年全省新增"两院"院士2人,国家级人才计划入选者58人,引进各类高端人才1400余人。

黑龙江启动实施了"头雁行动",为顶尖人才发展提供平台、资金、政策和环境保障;持续实施"龙江学者"支持计划,着力提升高等学校和科研院所的人才培养质量、创新能力和核心竞争力;为吸引高校毕业生留省就业创业,开启了一站式组团招录(聘)工作,扩大定向选调生招录规模。

王洪章表示:"中高端人才对产业结构调整和创新驱动有着举足轻重的作用,如果人才结构长期失衡,就会对东北振兴产生巨大负面影响。"

这种负面影响主要体现在有效劳动力短缺和社会抚养负担加重。

根据中国东北振兴研究院的数据,2008年后,东三省的养老保险累计结余和增速在逐年下降,甚至出现了连续多年的负增长。2015年,东北地区企业养老保险的抚养比是1.55,也就是每1.55个社保的缴费者抚养1个退休者,低于全国平均水平2.88;东三省企业养老保险基金可支付的月数分别为8.9个月、7.5个月和1个月,低于全国平均水平的17.7个月。

"从人口结构上来说,大量退休人员与较少新生代劳动力决定了东北的养老负担重,人均劳动力的生产效率低。"王洪章认为,随着人口老龄化加剧,以上问题可能会进一步凸显。如果没有拿出合理的应对政策,人口形势对东北地区社会整体创新能力和经济增长潜力的制约将进一步加剧,可能对东北振兴产生深远影响。

2020年7月11日,哈尔滨市民坐在江堤上吹着凉风观赏江景

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从"流动"看"流出"

人口形势为经济发展带来的负面影响值得担忧,但多位受访对象对本刊表示,忽略东北人口发展与全国区域间人口流动的关系,过度关注人口减少,认为东北振兴再无机遇,也有失偏颇。

近百年来,东北地区人口波动曲线与全国区域间人口迁移的趋势共轭。总体而言,东北地区人口发展经历了19世纪末到改革开放前的爆发增长期、改革开放后到21世纪初的缓慢增长期,和近二十年的递进减少期。

东北人口净迁入主要有两个时期,首先是闯关东移民潮,进而是"一五""二五"时期,东北吸纳了大量科技人员、管理干部、产业工人及随行家属,北大荒的开发又使得大量复转军人、农民、知识青年来到东北。1965年,东北地区人口占全国9.07%,达到历史最高,随着"三线"建设拉开序幕,东北不再是人口主要迁入地,此后人口比重逐年降低。

改革开放后,东北人口走势逐渐下行,尤其是20世纪90年代开始,东北经历了改革阵痛,经济发展变缓,形成对人口流动的推力。

黑龙江省城市规划勘测设计研究院规划研究所所长张远景对《瞭望东方周刊》分析,东北人口基于移民而构成,工业化和城镇化发轫较早,"安土重迁"的归属感相对较弱,一旦出现资源枯竭、产业不振、就业岗位减少,人会自然选择离开,同时高寒气候使得人们更愿意往相对温暖的地区转移。

近年来,我国区域人口格局本就处在发生重大变迁的阶段:东三省人口流出,京沪津流入人口增速放缓,中西部城市人口回流,受益于新经济、新产业的发展,广东、浙江等东部南部地区人口吸附力显著。

中国城市和小城镇改革发展中心规划院信息室主任姜鹏对《瞭望东方周刊》指出:"实质性转变正在发生,未来人口格局或将从此改变。这自然也会影响单个城市的人口涨落,牵动城市决策者的神经。我们总希望城市可以不停地扩张与上升,这种想法是不切实际的。"

著名经济学家罗伯特·蒙代尔认为,人口的扩张和流失并不可怕,流动性减弱或更可怕。在充分就业条件下,生产要素会从相对萧条地区流向繁荣地区,这样既能缓解繁荣地区通货膨胀压力,又解决了萧条地区失业问题,从而避免汇率变动,保障地区稳定。

劳动力在地区之间的流动,实际上是劳动力资源在不同地区之间优化配置的过程。经济学家陆铭认为,从源头上分析,在发展外向型经济的背景下,中国北方不利于发展海洋贸易的自然条件劣势是造成其经济总量增速较慢的真正原因,在这个大背景之下,对于区域间发展差距而言,应更多关注人均指标。

若"不以经济总量论英雄",根据2020年中国统计年鉴(2019年数据)公布的各省人均GDP,辽宁省与全国整体水平差距并不大,位于全国各省位次的中游(第15位)。再看人均可支配收入,全国人均可支配收入为30732.8元,东部地区最高,为39439元,东北地区位居第二,为27371元,超过中部和西部地区。

陆铭认为:"人口流出地通常更加适合发展农业、旅游和自然资源产业,伴随着人口流出,其人均资源占有量反而上升。这时,虽然在人口流出地会出现经济总量增长相对较慢的现象,但不同地区充分发挥了比较优势,整个国家实现了有效率的经济增长和人均意义上的地区平衡发展。"

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区域发展必答题

人口收缩之下,一个区域的市场规模也会减小,因此人口的减少并不意味着经济上的人均GDP一定上升。从这个角度上来说,东北人口流出问题虽不必夸大到为东北"唱挽歌"的地步,但东北必须拿出符合经济规律的方案,转化当前人口问题带来的不利影响。

以年轻人才外流现象为例,年轻人离开东北的普遍原因是当地不能提供合适的就业机会与发展前景。"我的老家是农业县,而我的专业是能源相关,在老家没有合适的就业岗位,虽然距离较近的省内城市也有相关企业,但我个人还是会向外寻找更多的可能性和锻炼机会。"黄洋说。

多位受访对象对本刊记者表示,对东北来说,优化产业结构、培育新的经济增长点从而扩大就业,为年轻人才提供全面发展的机遇,是缓解人口流出、吸引人才的锁钥。

"对东北人口问题和经济发展的关系,要理性、辩证地去看待。人口整体减少,并不意味着失去发展机会。"李凯说。

如今,我国整体面临人口形势的大变革,提前步入老龄化和少子化的东北首当其冲应对人口困局,因此科学解决其带来的负面影响,不仅是东北区域发展的必答题,也是我国未来空间规划与空间治理需要正视和解决的新命题。

"长期来看,如果经济有所起色,人口会得到适当的增长或回流。但以东北目前的人口趋势,要实现回流或增长,这一周期可能比经济恢复的周期更长。在人口流出和老龄化趋势已形成的情况下,怎么实现东北振兴?"

机遇或许就藏在人口流动之中。目前,东北区域内部发生了劳动力向沈阳、大连、长春、哈尔滨等城市聚集的现象,资源枯竭型城市如矿区、林区城市则人口收缩。大城市和都市圈的形成,对新兴产业与现代服务业发展有推动作用,有益于东北产业结构调整。

李凯认为,东北应当抓住重构区域人口结构的机会,政府可适当鼓励、主动引导:"这一现象符合经济规律,未来,以东北的中心城市和城市群为基础,让利好因素向这些大城市聚集,即使东北人口整体减少,也可通过大城市空间集聚效应形成区域性增长极,形成对区域经济的带动作用。人口自然收缩的地区可以发展生态产品、现代农业等。"

陆铭提出,依据比较优势,东北地区相当一部分城市的产业发展应逐渐转为农业、旅游、自然资源和相关的配套产业。考虑到这些产业的经济总量受到核心投入品的限制,因此,提高人均水平与降低人口数量是相互呼应的。在这个意义上,一些城市出现收缩并不是坏事。

"东北振兴不代表东北所有地方都是人口兴旺,我们要客观认识,东北人口分布可能面临大规模调整,区域定位也要有所调整,这是实事求是的资源配置再平衡的过程。"李凯说。

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