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金羊网 03-09

敢为人先,启动“财政大包干” 顾全大局, 推动实行“分税制”

确定广东 " 财政大包干 " 政策基础的中发〔1979〕50 号文 (图片来源:羊城晚报资料图)

羊城晚报全媒体记者丰西西 通讯员张丽红

敢为人先的 " 财政大包干 " 是广东改革开放起步阶段特色鲜明、成果显著的一项重要实践,它的实施,不仅迅速激发了地方政府和民间的改革积极性,而且为全省改革开放事业的全面推进积累了必需的资金。从 1980 年开始正式实施 " 财政大包干 " 至 1993 年率先进行 " 分税制 " 改革,广东在改革开放中勇敢地承担了先行使命,展现出独特的历史担当。

广东财政为何会从 " 大包干 " 走向 " 分税制 "?本期《初心粤迹——中共广东百年史话》为您讲述这段历史。

在中央与地方互动中产生 " 财政大包干 "

早在 1977 年,中央曾在江苏进行过财政比例包干的尝试,因为种种原因,这一尝试没有持续下去。在 1978 年、1979 年两次中央工作会议上,习仲勋代表省委请求中央对广东 " 放权 ",下放一部分经济和财政权限。

1979 年 5 月中旬,国务院副总理谷牧带队到广东指导省委起草 " 特殊政策和灵活措施 " 的有关报告。在财政方面,广东提出 " 大包干 " 的改革方案:" 财政体制,实行‘划分收支,定额上交,五年不变’的包干办法 "。7 月 15 日,中发 [ 1979 ] 50 号文原则同意试行广东提出的 " 财政大包干 " 方案并就实施细节作了说明:" 财政方面,明后两年,广东每年上缴数确定为 12 亿元 "" 以后年度到时另议 "" 其他有关包干的基数、指标和具体实施方法,由各主管部门同两省商量确定 "。

在具体落实过程中,经过广东与中央有关部门的多次协商沟通。1980 年 3 月,国务院召开广东、福建两省会议,重新核定了广东每年上缴 10 亿元的定额。1981 年五月、六月,国务院召开广东、福建两省和经济特区工作会议,中央再次核定广东每年 10 亿元的上缴定额,同时强调:" 从 1980 年起一定五年不变 "。这次会议赋予了两省更大的 " 财权 "。

充分调动地方政府当家理财积极性

从 1980 年开始,直至 1993 年开始实行分税制改革,广东 " 财政大包干 " 实施十余年,其间,形式虽几经变化,但 " 包干 " 和 " 放权 " 的本质却一直未变。要厘清 13 年 " 财政大包干 ",必须从中央与广东省之间以及广东省与广东各地市之间两个层面来着手。

一个层面是中央与广东省之间的财政包干。这一层面的包干,主要是中央和广东省间由中央核定一个财政上缴基数,在此基数之上,再确定广东的上缴任务,而这个上缴任务一旦确定下来,便成为一个定额,在划定的年份内,都按这个定额来实行。大致可分两个阶段,即 1980 年至 1987 年 " 定额上解 " 阶段和 1988 年至 1993 年 " 上解额递增包干 " 阶段。另一个层面是省与各地市之间的财政包干,大致可分为三个阶段:1981-1984 年为初步尝试阶段、1985-1990 年为逐步发展阶段、1991-1993 年为调整稳定阶段。

通过实施 " 财政大包干 ",一方面使广东地方财政积累逐年提高,为改革开放提供了源源不断的资金成本;另一方面则调节了中央和地方、省与地市、政府与企业间收入分配关系,扩大了各级政府的自主权,调动了各级财政当家理财的积极性,增强了改革的经济承受能力,促进了生产力的发展,也大大增强了企业活力。据统计,1979 年,广东省财政收入仅为 36.25 亿元,到 1990 年,达到 131.02 亿元,增加近 100 亿元。1992 年,广东省财政收入突破 200 亿元,一举超过上海,成为全国第一。1980 年至 1987 年,省财政用于支持各项改革资金达 200 多亿元,相当于同期全省财政收入的一半。" 财政大包干 " 带给广东的,除了财政收入上的巨大财富效应,还有一种新的公共财政理念。在 " 统支统收 " 年代,由于没有财政自主,各地不仅没有创收积极性,而且用钱方面也缺乏大局观," 崽花爷钱不痛心 "。实行 " 财政大包干 " 后,地方有了财权,增加了开辟财源、增加收入的责任感和紧迫感,并慢慢形成 " 节流 " 意识," 财权 " 和 " 事权 " 相对应的公共财政理念也渐渐滋生出来。

广东带动分税制在全国推行

不过,久而久之," 财政包干 " 导致的问题凸显。至上世纪 80 年代末 90 年代初期," 分税制 " 改革势在必行。在改革开放中 " 先走一步 " 的广东是纳税大省,广东的支持与否,直接关系着 " 分税制 " 能否在全国顺利推行。

1993 年 9 月,朱镕基同志率队来到广东商谈落实 " 分税制 " 的问题,与省委、省政府的领导同志进行座谈。广东顾全大局,同意实行 " 分税制 "。在广东的带动下,改革很快在全国启动。

12 月,国务院下发《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》,制定了税收分级管理、各收各税的原则,并明确规定哪些属于中央税,哪些属于地方税。这一文件是实行 " 分税制 " 财政体制的专门性法规,是划分中央税务机构和地方税务机构征管范围的重要依据。很快,广东按照中央的统一部署,围绕全面实施新税制和 " 分税制 " 财政管理体制,建立新财税运行机制中心,开展了新旧财税体制的转换和各项配套工作。

实行新的财税体制以后,广东分税分成财政分配机制得到了进一步完善,形成省与市县各级财政收入同步增长的新分配机制,实现由分税包干制到完全分税制的过渡,在规范了省与市县财政分配关系的同时保证了财政收入的持续增长。

(资料来源:中共广东省委党史研究室著《中共广东历史简明读本》《广东改革开放发展史(1978-2018)》)

总策划:杨建伟 林海利

总统筹:易立 孙璇

执行统筹:谢涛 林洁

中共广东省委党史研究室与羊城晚报联合出品

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