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观察者网 2020-11-24

拜登政府像是过渡政府,无论对内对外都难有所作为

【文 / 陈琪、薛静】

美国总统选举大局已定,拜登大概率在明年 1 月率民主党重新入主白宫。特朗普执政的四年间,美国国内种族矛盾突出,社会分裂加剧,对外奉行单边主义政策,国际声誉明显下滑。在此背景下,外界对于拜登的当选有所期待,希望新政府能拨乱反正,回归理性。

10 月 24 日,美国前财长鲁宾在第二届外滩金融峰会上接受采访时表示,如果拜登获胜,美国政策在许多方面会发生巨大变化,包括对内采取规模庞大的经济刺激,对外重新强化以盟友为主的他国合作。111 月 9 日,在布鲁金斯学会外交政策项目学者举行的公开会议上,奥巴马政府时期的国安会官员何瑞恩(Ryan Hass)表示,美国可能重拾气候、经济和安全议题上的国际领导地位,以更有力的姿态重新与中国接触,在符合利益的情况下美国也不会避免与竞争对手中国合作。2 部分国内学者也表示,拜登政府执政后将更新中美接触政策,重启两国间的对话机制,为两国在多边问题上的合作创造更多机会。3

与诸多相对乐观的预期不同,我们认为拜登要在任内实质性改变中美关系的现状和趋势困难重重。民主党虽然借新冠疫情侥幸惨胜,但接手了一个内外交困的局面,社会共识不足,各政治集团诉求对立严重。因此拜登政府更像一个过渡政府,无论对内对外都难以有所作为。

选举数据清楚表明,拜登政府实际上并没有赢得国内广泛的政治支持。首先,在选民层面上观察,虽然拜登获得了创纪录的接近 8000 万选票,但落败的特朗普依然获得近了 7400 万选票,且基本上是铁杆支持。与之相反,投票给民主党的选民当中只有部分是真正愿意支持拜登的,相当比例的选民只不过是因为反对特朗普而选择拜登。因此一旦特朗普下台,这部分选民对新政府的支持度是令人怀疑的。

在参众两院层面,民主党虽然保住了众议院多数地位,但席位不升反降。民主党在参议院改选当中也没有获得预期的大胜,目前仍处于落后,恐怕最好的结果也只不过是依靠副总统的议长地位勉强获得微弱优势。

11 月 12 日,英国皇家国际事务研究所欧洲项目高级研究员汉斯 · 昆德纳尼(Hans Kundnani)和美国美洲项目主任莱斯利 · 温雅姆里(Leslie Vinjamuri)联合撰写评论文章认为,选举结果反映了美国内政的巨大分裂," 特朗普主义 " 在美国国内并非没有市场,如果无法有效弥合这种分裂加剧的趋势,将给拜登执政带来巨大挑战。与以往一样," 中国问题 " 仍然被美国各政治集团操作,为其国内政治利益服务。目前两党都希望利用 " 中国问题 " 获得国内支持。这意味着,拜登政府倘若与中国在气候变化、国际贸易、全球公共卫生等问题上开展合作,必会受阻于特朗普政府之前妖魔化中国所造成的带有敌意的政治气候。4

今年 6 月,特朗普公然用 " 功夫流感 " 这个污名化称谓来攻击中国(观察者网视频截图)

其次,拜登需要处理民主党支持者内部的分歧。民主党此次通过自由派大集结惊险逆袭,但其支持者之间的矛盾将在特朗普离任之后凸显。" 大拼盘 " 式的多元化社会诉求彼此之间明显存在相互冲突,这无疑导致拜登政府需要花费大量精力处理选后的利益分配和协调自己阵营各派别之间的斗争,特别是激进左派和温和左派之间的严重分歧。拜登政府执政后在各个层面而言都将是 " 跛脚政府 ",其行动能力非常有限。

11 月 15 日,《金融时报》刊登的詹姆斯 · 波利提(James Politi)文章认为,面对严峻的新冠疫情冲击美国经济的紧迫威胁,拜登呼吁美国两党做出妥协,尽早达成共识,控制住美国国内疫情。但是,两党议员围绕疫情控制的巨额财政支出依旧分歧明显。5 就抗击新冠疫情而言,拜登执政伊始就会面临更大的政治阻力。11 月 11 日,《经济学人》刊文预测,拜登政府将加强联邦的防疫力度,设立病毒检测委员会、推行社交隔离政策、敦促企业增产防疫物资等方式打出一套 " 从上到下 " 的组合拳。但是,美国的 " 政治分力 " 和 " 社会自由 " 恐将成为重大政策阻碍。联邦政府的防疫政策被共和党控制的各州明确拒绝,支持共和党的选民恐怕也不信任拜登的防疫政策,使得相关的抗疫政策难以贯彻。6

另外,按照美国的政治传统,外交政策从属于国内政治需要。拜登政府上台后,首要问题是控制新冠疫情和尽快恢复经济,只有在此基础之上才有机会弥合美国严重的社会分裂,巩固并加强自身的行动能力。因此,外交问题并非是拜登政府当前关注的焦点。

拜登政府在外交上的优先目标应该是修复与盟友的关系。但考虑到过去数年 " 美国优先 " 政策所导致的盟友离心离德,以及此次美国在抗击疫情和大选乱局当中暴露出来的自身缺陷,都会在美国主导的联盟当中产生微妙而深远的影响。11 月 5 日,西班牙 IE 大学变革治理中心研究员爱德华多 · 坎帕内拉(Edoardo Campanella)在《外交政策》撰文指出自由贸易已终结,认为特朗普对美国自二战以来自由主义霸权实施了根本性破坏,断言拜登难以全面否定和修改特朗普政府的保护主义政策。纵使拜登明确回归自由贸易的政策取向,他必须得到足够的国会支持,平衡国内工会、农民和外国企业等多方面的利益诉求。而这些国内政治因素都决定他只能采取有选择性的自由贸易手段。同时,美国在 " 伊朗问题 "、" 巴以问题 "、" 气候协定 " 等诸多方面都与其盟友存在严重分歧,短期内很难恢复旧观。

压制中国的发展依然会是美国既定的战略目标,但在具体政策执行上,拜登政府可能表现出有心无力。在对待中美贸易战的问题上,拜登政府基本上将采取 " 冷处理 ",既不继续加码也不作出明显让步。如果继续强化对华贸易战,正好证明特朗普之前的政策是正确的;反之,如果让步缓和,也容易被解读成对华软弱,证实特朗普选举期间对拜登的指责,这两种做法都不符合民主党对内的政治需要,因此拜登政府唯一的选择是维持现状。如此 " 进可攻退可守 ",获利则民主党坐享其成,失败可以甩锅共和党,稳赚不赔。RCEP 的签署意味着,未来中国对美贸易依赖程度进一步下降,贸易战的政治威力随之减弱,在这个战场上美国无需继续加码。

在高科技的脱钩或管制问题上,拜登政府也会采取类似的策略,一方面继续高调宣传对中国的科技封锁,但在实际运作当中又必须兼顾美国国内大型高科技企业的商业利益,会有意无意地开一些 " 后门 "。对中国科技的压制将主要表现在制约中国企业海外拓展方面,通过限制市场规模而阻遏中国科技企业的进步。

在安全领域,拜登政府会遵循奥巴马政府的政策,继续在亚太地区对中国进行围堵,加强在东亚的军事存在,推进 " 亚太小北约 " 的实质性成型。但是,由于近期内主要困扰各国政府的问题并非安全问题,而是控制疫情和恢复经济,恰恰这两方面都离不开与中国的密切合作。不少亚洲国家并不情愿在中美之间选边,美国的挑拨的效果不会太好。这暗含着拜登政府能否克服 " 特朗普主义 " 对美国传统外交破坏的 " 后遗症 "。11 月 8 日,《大西洋月刊》刊登汤姆 · 麦克塔格(Tom McTague)的文章犀利地指出,世界对美国扮演国际领导角色和对外承诺的可靠性的怀疑没有减弱,拜登还没能在如何建立跨大西洋关系方面释放积极明确的信号,美国的欧洲传统盟友在国防、安全和经济主权上倾向于寻求更独立的政策选择。7

总之,拜登政府上台之后,由于其统治基础薄弱,既要应对大量特朗普支持者的不信任,又要解决自由派内部的重重矛盾,再加上其自身健康原因,难以成为政治强人,必然造成内部各派别激烈斗争。囿于国内严重的社会分裂,在对外方面拜登政府很难采取积极进取的态势,只能做一些修修补补的渐进性努力。与特朗普政府相比,拜登政府行为的可预测性上升,不太会采取不顾一切的激进冒险策略。在这种态势之下,我们既不要对于中美关系出现明显改善抱不切实际的幻想,也不要对美国建立反华联盟的意图过分忧虑。在纷纷扰扰的国际局势之下,我们应保持战略定力,做好自己的事情。

注释:

1. https://finance.sina.com.cn/wm/2020-10-26/doc-iiznctkc7818122.shtml

2. https://www.brookings.edu/blog/the-avenue/2020/11/12/a-memo-to-president-elect-biden-dont-coddle-white-racial-anxieties/

3. https://www.sohu.com/a/430720267_618422

4. https://www.chathamhouse.org/2020/11/five-key-learnings-biden-administration

5. https://www.ft.com/content/f3a4f31b-85bc-450f-ac7a-f7dbbad3f6dc

6. https://www.economist.com/united-states/2020/11/11/what-the-biden-administration-would-do-differently-on-covid-19

7. https://www.theatlantic.com/international/archive/2020/11/joe-biden-america-world/617016/

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