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盖世汽车 10-23

尹彦:机动车环境保护召回管理规定

2020 年 10 月 20 日 -22 日,由国家市场监督管理总局缺陷产品管理中心、浙江清华长三角研究院、中国汽车工程研究院股份有限公司、重庆市合川区人民政府联合主办的第三届中国汽车安全与召回技术论坛在重庆隆重召开。本届论坛以 " 智能新能源汽车全产业链安全与技术创新 " 为主题,汇聚 120 家政府机构、事业单位、科研院所以及整车和零部件企业等行业翘楚权威论道。其中,在10 月 22 日举办的" 汽车召回技术标准与政策最新进展 "专题论坛上,国家市场监督管理总局缺陷产品管理中心研究发展部主任尹彦发表了核心为《机动车环境保护召回管理规定》的精彩演讲。以下内容为现场演讲实录:

国家市场监督管理总局缺陷产品管理中心研究发展部主任尹彦

各位嘉宾,各位专家,下午好!俗话说狮子滚绣球,挑战在后头。我今天跟大家在后面分享的主题是对行业和企业具有冲击和挑战的新召回制度体系,机动车环境保护召回管理制度体系。今天的论坛安排我这个女性同志跟大家分享这个新的制度体系,应该是想通过我的交流和大家的探讨,来体会这一项新召回制度的温柔力量,以及去领略肖博士提到的 " 挑战 " 和 " 冲击 " 这两个词的另外一面,也就是 " 安全 " 和 " 健康 "。

肖博士说安全定义产品,产品越安全越久远,产品是安全的要素,同时也是政府部门监管的体系。我们整个机动车召回制度体系涉及两个安全领域,第一个安全领域是人身和财产安全。两天的论坛上,很多我国顶级专家都围绕我们新能源、智能车辆等等相关问题展开了非常精彩的演讲。人身财产安全主要涉及到机动车的功能安全以及这几年新出现的信息安全和隐私安全。在机动车召回的第二个领域会涉及到生态环境的安全,这是一个新的安全领域,主要是涉及到环境保护、排放等新的体系,从个人看来生态环境安全和我们人身安全也是密切相关的,这是一个闭环的体系。

一、机动车环境保护召回法规的现实意义

机动车召回上,我们除了传统安全召回,对环境保护方面也会进行召回,美国是最早建立机动车排放召回制度的国家,上个世纪五六十年代是美国工业化大发展时期,跟我国一样环境污染非常严重,美国每年因空气污染所造成的损失,比如说医疗,人身伤害等等方面达到 110 亿美元。110 亿美元是什么概念?在 1960 年美国整个国家 GDP 是 5433 亿美元,也就是说美国在 20 世纪 60 年代每年因空气污染所造成的损失是整个国家 GDP 的 0.2%。下面这个表也是统计了 1010 年到 1970 年美国大气污染排放量,从这个表可以看出除了一些工业生产之外,机动车排放污染量也非常大。

美国空气污染比较严重的区域就是加州,它在 1960 年的时候整个汽车保有量是 750 万辆,虽然跟我们现在无法比,但是汽油摄入量 7% 和 10% 都完全转化成碳氢化合物,也就是说机动车排放对于空气污染贡献程度非常大。由于空气污染,美国在这个时期人的死亡数量也在急剧增加,在我的 PPT 右手边有一个数据统计了 1960 年左右,纽约因空气污染死亡人数占整体死亡人数 10%,也就是说每年纽约有 10% 的死亡人数是因为污染引发的。1943 年美国洛杉矶发生了一起非常严重的汽车和机动车燃烧引发的洛杉矶光化学烟雾事件,大家当时都戴着口罩。

1960 年到 70 年代是美国工业大发展时期,也是空气污染最严重的时期,引起了整个社会和政府的高度关注,这也是美国环境保护的 10 年,跟我国目前所处时期很像,他们在 1955 年颁布了《大气污染防治法》,跟我们国家法律制度体系名字都很接近。目前经过了 5 次修订,第二次修订也就是 1965 年修订更名为《空气清洁法》。《空气清洁法》在修订的时候就纳入了整个汽车尾气排放标准,也就是第二次修订将机动车排放相关标准以及召回制度纳入了《空气清洁法》的监管范围。1965 年虽然有这个制度体系,当时汽车行业非常抵制,他们认为汽车尾气排放标准和相关召回制度可能会阻碍汽车高速发展,实际上这个制度在后面几年才推行。到目前为止美国每年排放召回的总量是 100 万 -300 万辆,基本上在美国每销售一辆车都要召回一次。排放召回数量会少一点,占整个大概销售量的 30%-40%。这是一个基本数字。

美国经过对机动车的排放控制,以及其他大气污染的防治措施,从 1970 年到 2012 年美国主要的空气污染排放量极速下降,这里也有数字,一共下降了 72%,其中相关一氧化碳减少 83%,二氧化氮减少了 55%。在这个时期 GDP 是不是增长的呢?经过初步统计,虽然美国严格控制了机动车等相关排放,这个时期美国的 GDP 也是呈极速增长的趋势。在这 30 年期间,整个 GDP 增长了 219%,也就是说它实现了双赢,当时汽车行业或者汽车企业的焦虑应该说跟实际数字有所背离。不仅减少了排放量,真正实现了对人身健康的保护,右边这个数字也是美国的一个统计数据,大气污染发布实施时,雾霾 PM2.5 致死率大大下降,到 2010 年的时候相当于减少了 16 万人的死亡。整个大气污染排放标准和召回实施不仅没有影响经济发展,美国的汽车行业以此为契机研发了新的技术,产生了新的经济增长点,同时减少了公众死亡人数,极大的保护了公众的人身安全。

对于我们国家来说,这几十年跟美国六七十年代很像,我们经济也是高速发展,每年 GDP 经济增长量在 6% 以上,我们环境问题也是在 21 世纪初凸显出来。大家看到下边照片,如果什么都看不到是对的,这个是前几年遥感卫星拍摄我们国家的情况,处在一片雾霾当中,什么也看不见。用一个数据说说我们最严重的时期,在 2013 年 3 月份雾霾最严重的北京,1 月份 31 天当中 25 天严重雾霾,只有两天是空气良好,也就是说在 2013 年春节期间北京人都处在雾霾笼罩之中。我们国家因为大气等污染所造成的人身死亡数据虽然没有官方发布,但是我也想跟大家分享一下研究机构的数据,在美国有一个机构研究全球因为空气污染死亡的人数每年是 550 万,作为人口大国,中国和印度在其中占比超过 55%。我们国家清华大学有一个研究机构也研究了,中国每年因为空气污染加速死亡或者致人死亡数量是在 100 万左右,到 2030 年还会保持 100 万到 130 万之间,大概是这样的数据。也就是说作为行业和企业每一个人都是空气的呼吸者、生态环境的享受者,我相信生产的每一车辆,排放的每一点气体都是我们在座的各位嘉宾在呼吸的,也包括你们家人在呼吸的。

生态环境部最新发布研究报告里也提出了机动车排放污染严重性,在中国移动源环境管理年报里,2019 年我国机动车连续 11 年成为世界机动车产销量第一大国,对我国 GDP 贡献非常大。全国机动车保有量超过 3.48 亿元,新能源汽车也得到了极速发展。在 2019 年我国机动车四项污染物排放总量初步核算是 1603 万吨,经过蓝天保卫战的实施,这个比前两年数字大幅度下降。在这个数据中,汽车是污染排放总量的主要贡献者,达到总排放量的 90%。

另外一个,道路移动机械排放量也非常大,在 2019 年达到 597.4 万吨。由于空气污染的严重性,我们国家是在 1978 年的时候制定了《大气污染防治法》,到目前为止经过了两次修订,一次是 2000 年修订,第二次修订是 2015 年 8 月份。在第二次修订的时候,《大气污染防治法》里引入了一个创新性制度,叫做机动车和道路机动机械环境保护召回制度,虽然在我国是一个创新性制度,但是我们可以看出,美国在 1965 年的时候已经纳入了它的法规体系,实际上美国机动车排放召回制度比安全召回制度还要早一年。在我们新修订的第 158 条法规详细规定机动车环境保护召回制度的主体责任、监管部门和责令召回的情形。

二、机动车环境保护召回法规立法进程

2015 年前期研究,主要研究国外机动车排放缺陷召回制度有关情况,并结合国内实际情况,与原环保部多次沟通,起草形成规定初稿并对内征求意见。2018 年多次征求地方局、相关单位、部门和有关专家意见数易其稿。在 2019 年 8 月份面向整个社会公开征求意见,在 9 月份回收意见的时候我们发现一共搜集到来自 43 个机构和单位的 265 条意见。这个法规引起社会关注,除了汽车企业相关部门以外,我们也非常惊喜的收到了一些个人意见和环保组织的意见。在目前的征求意见稿基础上,已经形成了对生态环境部的一个内部送审稿,我相信在 2020 年很快会迎来这个新的法规体系。

在去年的征求意见稿里这个表反映了,一共 265 条意见稿,法规在不停变,最后发布出来可能没有 44 条,在后期进行了相关精简和合并,发布出来应该有 30 多条。在 44 条征求意见当中有 5 条是意见比较集中的,后期的解读也会提到这 5 条:第一个是总体意见,主要是对实施办法相关配套标准实施细则提出了相关的期待和建议;第二条是比较核心的术语定义,也就是关于环境保护缺陷车辆或者排放风险缺陷以及召回这两个术语定义;第三个关于信息报告;第四个是信息备案,这也是关于企业信息报告的义务;第五个关于信息追溯,跟安全召回也是一个体系。

三、机动车环境保护召回法规的要点解析

第一个是从法规框架来说,不管后期我们法规如何修改,因为召回程序相对来讲都是标准化和规范化,征集法规体系包括五大部分:第一部分包括总则,也就是立法目的、适用范围,监管体系等等都在总则里面。第二部分信息采集和分析,信息备案等等。第三部分是召回事实与管理,企业调查分析和主管部门的排放调查、排放缺陷技术认定是最核心的,这个跟安全召回也是一样的,企业召回计划报备,报告备案和主管部门过程监管和效果评估。第四大板块是法律责任。最后一个附则,主要是解释权和发布日期。

第二个排放召回流程。这个流程大家也很熟悉,实际上跟安全召回是一致的,主要体现第一部分信息采集和平台建设,跟我们刚才介绍的法规版块是一致的,因为整个法规是根据流程制定和梳理的。第二个是缺陷的技术分析和企业的调查分析。第三个是生产者实施召回以及主管部门的召回过程监管。最后一个是相关认定和责令召回。这个流程图里面可能跟安全召回稍微有点不一样,主要是两个主管部门,包括市场监管总局和生态环境部,因为根据《大气污染防治法》第 58 条这个制度是由两个部门共同推进的。

第三个注意点就是安全召回的差异点。我们梳理了三个不同点,第一个是监管机构,安全召回监管权在市场监管总局,相当于中央事权事项。环境保护召回或者排放召回根据《大气污染防治法》是市场监管总局与生态环境部共同监管的,也是中央事权,跟消费品召回不太一样。第二个适用范围也不一样,刚才陈总也提到了,安全召回主要是汽车产品,因为在 2012 年制定条例的时候就考虑到建立机动车召回制度,但是当时通过一个摩托车其他行业调研发现,当时摩托车整个追溯体系也好,行业也好,发展可能不是特别成熟,所以当时是以汽车召回为一个切入点做了一个安全召回的条例。排放召回,经过这么多年发展,整个适用范围当时有三个方案,这三个方案是大中小,小得跟安全召回一样,界定在汽车产品领域,跟条例一致。目前阶段法规是在名字上体现了将机动车放在名字上面,非道路机动机械是作为一个参照,可以理解这两类都在范围内。第三个技术认定安全召回和环境保护缺陷召回。安全召回主要是跟人身财产不合理危险挂钩的,环境保护缺陷召回是跟环境相关的。这两个涉及到标准问题和非标问题,这两个召回是一致的。

第四个就是跟大家解读五个方面的要点。

第一个,法规的适用范围,目前机动车产品是作为名字体现在里面,要适用整个法规,机动车产品的范围适用于相关国家标准,GB7258 规定的,包括摩托车也在内。非道路机动机械也是考虑量大面广,种类繁多,如果每一个条款都用机动车条例的义务和要求可能比较难,目前是作为附则参照使用,相关召回义务必须履行,比如说信息报道或者备案可以根据它的特性有一定灵活性,目前法规适用范围这两类都用进来了。

第二个要点关于环保缺陷或排放风险定义。由于设计、生产缺陷导致机动车排放大气污染物超过标准,由于机动车不符合规定的环境保护耐久性要求导致机动车排放大气污染物超过标准。由于其他原因导致机动车存在不符合排放标准或不合理的排放。目前我们对排放召回的情形主要是三大类,前三类是跟标准挂钩的,第三个是跟不合理排放水平挂钩的。

第三个关于监管体制和职责,目前是市场监管总局和生态环境部协同监管,强强联合,相关的行业和企业一定要关注这个排放召回的制度实施和落地。同时也会调动地方相关部门的生态环境部门和市场监管部门相关工作要求,但是整个是中央事权。在法规里面也会涉及到技术机构承担相关工作,技术机构主要指的生态环境部的污控中心和市场监管总局的缺陷产品管理中心,这两个技术机构也会承担相关技术工作,密切合作。

第四个比较核心的,是关于生产者、经营者法律义务。目前关于生产者列了 9 项法律义务,跟安全召回的义务非常相近,包括信息追溯管理义务,排放风险报告义务,配合主管部门调查义务,保存记录然后提交阶段性总结报告,未消除风险的机动车不得生产销售或者经营业务。经营者一共是五项义务,比如说要进行信息记录保存,配合主管部门调查义务等。

我们在制定环保召回法规就充分考虑到不要过度增加企业和行业的负担,我们安全召回领域已经建立上报的信息系统,可以利用起来,不会再重复的上报和报告了,也就是说 9 项义务和安全召回是对应的,有些义务具体情况根据排放特点有一些差异,比如说排放风险信息报告义务,在安全里面主要是涉及人身财产安全,比如说诉讼等等方面。排放召回肯定是跟排放相关的,这个是稍微不一致的。所以整个生产者和经营者义务对比可以看出,就是相当于在相关的报告义务方面不会过度的,或者不必要的增加生产者的相关负担,我们会充分利用现有安全召回信息系统以及生态环境部已经报备的企业相关排放信息把这些数据利用起来,不会重复要求企业进行报告。

第五个关于召回和机动车排放检验的衔接问题。这个很多企业在去年征求意见的时候就提出来,说安全召回车主很配合,消费者很配合,因为涉及到自身安全召回率达到一定要求,那么排放召回消费者和车主没有这么高的利益驱动性,我怎么去提高召回完成率。董博士给我打低分怎么办?我们在探讨过程当中很多车企也提出来,应该把我们召回情况和机动车的排放年检衔接起来,这个在目前法规征求意见稿里也有体现,在总局和生态环境部沟通的时候,生态部也非常配合,在机动车进行年检的时候如果发现这个车应该进行排放召回或者环境保护召回,但他没有召回应予以提醒。

小结:总体而言环境保护召回制度是一级国际通行的做法。在美国跟安全召回同等重要,同时期发布。我们国家虽然晚了很多年,跟安全召回来比排放召回制度大概晚了十六七年,我们相信我们环境排放召回制度技术上,根据我们《大气污染防治法》从技术构建层面共同联合推进这项体系,各个行业和各个企业也从负责任的角度落实这项体系。虽然在法规出台初期可能带来一定的冲击和挑战,但是我们相信从长远来看,这不仅是冲击和挑战,它会是汽车行业高质量发展的新平台促发器和激励器,将会促进我们机动车行业更重视排放相关技术研发和技术创新,因为这是与我们每个人息息相关的。我们相信通过各界努力能够实现我们的蓝天白云、碧水青山。

谢谢大家!

(注:本文根据现场速记整理,未经演讲嘉宾审阅,请勿转载)

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