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现代国家治理:美国为什么成立 FDA,日本的公团住宅制度,俄罗斯的“列宁树”……

上观新闻 11-23

国家治理能力与治理体系现代化建设,是世界各国在经济社会发展过程中面对的重要命题,也是各国政府提高治理效能完善治理目标的迫切需要。世界主要国家近百年的历史发展进程中,同样发生了许多围绕国家治理的重大历史性事件,为今天我国的国家治理能力与治理体系现代化建设提供了哪些值得借鉴的历史经验和现实启示呢?

美国为什么成立 FDA

1906 年小说《屠场》出版,新闻记者厄普顿 · 辛克莱描写了屠宰场厂里的所见所闻," 在那里,从欧洲退货回来的火腿,长了白色霉菌,切碎后填入香肠;仓库存放过久已经变味的牛油,重新融化,添加硼砂、甘油去味后,返回顾客餐桌;在香肠车间,为制服成群结队的老鼠,到处摆放着有毒面包做的诱饵,毒死的老鼠和生肉被一起铲进绞肉机 ......"。

当时的美国假货横行,假药和伪劣食品充斥于市场。这部作品引起了第 26 届美国总统西奥多 · 罗斯福的关注。为解决伪劣产品、虚假广告、药品滥用和误服等乱象丛生问题,打击产品掺假和伪劣药品标签,1906 年,美国国会通过《食品药品纯净法案》(Pure Food and Drug Act)。这是美国第一部食品药品监管法案。《食品药品纯净法案》还规定了 " 禁止贴有虚假标签和掺假的食品、药品和饮料跨州买卖 ",这也赋予了 FDA 监管食品、药品安全并将与人生命有关的产品科学化的历史使命。

1937 年,美国发生了 " 磺酰胺酏剂事件 "(Elixir of Sulfanilamide)。为方便儿童服用,制药公司在新型磺胺口服液中添加了一种名为 " 二甘醇 " 的新型矫味剂。上市后不久出现 107 人服药后死亡,调查发现引发这一惨剧的元凶正是矫味剂 " 二甘醇 "。而 " 磺酰胺酏剂事件 " 促使美国国会 1938 年通过《食品、药品和化妆品法案》 ( Food,Drug and Cosmetic Act ) ,该法案扩大了 FDA 对于药品更广泛的监管范围和权限。由 FDA(美国联邦食品和药品监督管理局)的成立历史,可以看到美国社会在历经了不健康食品和药品带来的重大损害后,通过联邦政府对乱象的及时回应,严格立法和独立执法,确立了与技术发展同步的有效监管制度。

此外,一般认为美国与欧洲相比,国家福利的程度较低,个人主义、自由主义的社会结构特点更明显。但上世纪三十年代罗斯福新政在联邦的民生保障上起到划时代的意义。1960 年代," 伟大的社会 " 旗帜下,形成了 1965-1975 年美国历史上的 " 福利爆发 ",社会福利费用显著增大。直到 1970 年末,里根总统的 " 小政府 " 论登场,对之前福利国家政策的扩张才开始反省。

在这个历史过程中,美国著名的公共住房与城市正义问题也伴随产生。1930 年代美国联邦政府就开始资助,大量建设公共住房。然而这些公共住房多是建造在居民人口收入较低的社区,白人社区选民又反对在自己的社区建造公共住房,加剧了不同族群不同收入群体之间的居住隔离。迄今为止,美国不同人群之间的居住隔离现象虽有改善但依然不容乐观,公共住房社区的高犯罪率、可负担住房区划难以被中产阶级社区接受的现状是地方政府立法和行政面对的主要议题。

著名的劳雷尔山系列案件就是其典型的表现。劳累尔山案件是以 1975 年、1983 年新泽西州最高法院审理南伯林顿有色人种协会与劳雷尔山镇争议镇是否负有规划提供可负担住宅义务的案件。1969 年费城新泽西的郊区,当时一群以少数族裔居民为主的低收入居民共同创立了斯普林维尔社区行动委员会。令人惊讶的是,虽然他们的支付能力使其无法在自己的家乡新泽西州劳雷尔山找到体面的住房,但是该委员会成员与当地一家承包商联手,为自己和该地区其他低收入家庭修建了 36 套保障性住房。然而当地的居民坚决反对这项建设,称该项目违反了劳雷尔山的区划政策和土地使用规定,当地居民更青睐建造大规模的独栋住宅。1975 年新泽西州年南伯林顿县有色人种协会提起诉讼,诉劳雷尔山镇的区划规定,即所有的居住区只允许建造单户分离式的住宅。一审法院认为劳雷尔山镇的这种区划采取了非法经济歧视的方式,违反了宪法,判定区划无效。劳雷尔山镇上诉后,新泽西州最高法院作出裁定,认为劳雷尔山镇的区划违反了宪法上 " 公共福利 " 的要求,最终判定镇有义务通过区划来承担地区中低收入者住房需求的公平份额,没有履行这个义务的排他性区划无效。然而,30 年后这个项目才开工,也足以说明 " 包容性规划 " 这种对居住隔离进行修正的制度在历史上所遭受到的巨大阻力。

日本的公团住宅制度

上世纪五六十年代,东京的江东区南部面朝东京湾一带,一直被冠以东京 " 最后的垃圾桶 " 称号,埋下了东京都足足七成废弃物,这当中大部分都属于没有经过任何处理的 " 生垃圾 ",垃圾外溢、污水横流,让当地居民苦不堪言。1957 年,东京都在江东区的梦之岛又修建起第 14 号填埋场,终于在 1965 年夏天引发可怕的蝇灾。据当地民居回忆,挂一件洗干净的衣服,不到两个小时就会爬满苍蝇,吃饭也要用扇子驱赶苍蝇,这激发了他们对疫病的恐慌。1966 年,都政府选定杉并区的高井户地区修建垃圾处理站,却因当地居民激烈反对而流产。在接下来的八年时间里,江东区与杉并区之间展开了旷日持久的 " 垃圾战 ",江东区封堵来自杉并区的垃圾,致使杉并区恶臭连连,惨不忍睹,都政府因此也受到民众颇多指责。经过各方调停,1974 年杉并区居民终于同意在本区建设垃圾处理场," 东京垃圾战争 " 这才落幕。在民众的抗争和政府主持的恳谈会等各种机制的作用下,垃圾分类以及处理的方案逐渐得以形成,并得到市民和政府等各方面的接受,而随后日本开始正式进入以立法进行环境保护和循环经济推广的阶段。一场轰轰烈烈的 " 东京垃圾战争 " 引发了日本当今先进的垃圾分类制度和体系。

此外,日本上世纪五十年代确立的公团住宅制度创造了当时工薪阶层追捧的保障房制度,体现了国家治理住房问题的智慧。1955 年日本经济恢复到战前水平,日本进入长期持续的高速成长期。1955 年《住宅公团法》制定,根据该法设立日本住宅公团,公团主要是在大城市地区向中产劳动者提供租赁住宅或者分让(出售产权)住宅,并供给住宅用地。政府灵活利用保险业等各种民间资金,利用公团组织实现大城市周边大规模住宅用地以及城区开发。公团住宅的主要特征就是建设、供给大规模的整片地块(团地)的公寓式住房。因为地块的取得很难,所以大部分公团住宅都是在郊外的地铁沿线。当时日本年轻人的生活梦想就是离开老家进入城市当上班族,买一户公团住宅成立小家庭,丈夫白日出去上班,妻子留守成为全职家庭主妇。常见的一户团地住宅空间并不大,约为 2 间卧室及起居、饭厅、厨房共同空间,内建抽水马桶厕所和开放式厨房。团地的空间布局和生活方式,成为一般民众比照自己生活水准的标杆。公团住宅为日本社会带来了许多前所未见的家居配件。独立的卫浴间、抽水马桶、不锈钢水槽甚至球形锁芯门锁,都是在日本传统住房中不曾出现的。《公团住宅法》的立法目的是 " 增进国民生活的安定和社会福利。" 因此,公团住宅的入居资格对承租者的收入水平有一定的要求,下限标准一般要求是入居者收入是房租的 4 倍。而通过公团住宅的制度设计,使日本在经济高速腾飞期大大缓解了住房问题带来的社会矛盾。

俄罗斯的 " 列宁树 "

1919 年冬天是历史上少有的寒冬,刚刚诞生的苏维埃新政权遭受到白军的猛攻,并开始逼进莫斯科的大门,忠诚的布尔什维克战士们在没有取暖燃料和御寒衣物的情况下,许多人被冻死和冻伤。那个时候公园里的木材是莫斯科城里仅剩的木材储备,许多人想砍到那些树木燃起篝火取暖御敌并保卫革命。但是列宁下令严禁砍伐木材,因为公园是苏联人民的财产,是红军努力保护的对象,所以这片树木得以保留。今天这些树林则被人们称作 " 列宁树 "。

而到了 1997 年,也就是俄罗斯经济转轨 " 私有化 " 最激烈的年份,俄罗斯发布了激进的措施来推动私有化改革,其中就有了对原来 18000 英亩的一级林地保护区的开放开发。这个决定引发了广泛的社会反响,许多人从俄罗斯四面八方赶来聚集莫斯科。其中最典型的回应是,俄罗斯科学院院士兹罗特尼科娃以个人的名义依据《森林法典》向俄罗斯最高法院提起起诉,并通过复杂长期的诉讼赢得了胜利,最终保护了莫斯科的 " 列宁树 " 并叫停了当时俄罗斯大规模的森林砍伐浪潮。在这个过程中,俄罗斯政府也积极回应民众的诉求,推动了一系列环保立法,包括在联邦政府内设立了独立的环保部门以保护生态,使得俄罗斯今天依然拥有超过 1/4 的世界森林储量。这个环境治理案例的典范意义在于,对于土地、森林资源和环境禀赋优异的国家,如何对环境进行法治化管理,同时我们更看到立法者和管理者并未因为资源丰富漠视民众的诉求,相反作出了积极的回应。这就是著名的改变世界的 " 八大环境法案 " 之一的俄罗斯 " 列宁树 " 事件。

此外,政府治理借助现代技术手段提升能力,也是俄罗斯社会治理的一大亮点和特色。在普遍的认识中,相比中国、欧洲发达国家和美国,俄罗斯的互联网影响力微乎其微。但事实上,近二十年来,俄罗斯一直致力于通过 " 数字政府 " 的打造提升政府在信息化时代的治理能力。在经历了前期积累后,俄罗斯政府在 2017 年正式启动 " 俄罗斯数字经济 " 项目。从目前的结果看,虽然俄罗斯在电子商务和数字经济产业化等方面与全球发达国家相比规模还比较小,但俄罗斯的 " 数字政府 " 建设依然可圈可点,其成就和水平已经超越了世界上许多发达国家。

以公民统一注册政府平台,并通过政府统一数字平台享有各种公共服务的实例来看,2016 年有 4000 万俄罗斯人注册,而到 2018 年该数字提升到 7000 万人,这意味着一半的俄罗斯人口可以通过政府统一公共数字平台接受公共服务,并及时反馈各种治理问题。同样,由于接受程度和专业化问题,农业领域被全世界普遍认为是数字化改造最难的领域,但是俄罗斯创新性地将数字化改造广泛运用于农业领域,对农业作业关心的气候、土壤进行实时观测,而其产生的效果是大幅提高了俄罗斯的农业劳动生产率,俄罗斯在这一领域取得的治理成功是全球罕见的。

通过观察世界历史视野下的国家治理现代化的进程,国家治理体系和治理能力现代化显然是一个重要的历史发展命题,它是每个国家根据自身国情和体制特征,以法治体系建设和制度体系建设为核心、以制度规范化和能力建设提升为目标,不断顺应时代变革而进行的一场社会治理工程。今天,中国共产党坚持以 " 人民为中心 " 的发展理念,顺应时代要求,大力推进国家治理体系与治理能力现代化,对于充分发挥中国特色社会主义制度的优越性无疑具体重大的历史意义和实践价值。

栏目主编:王多 本文作者:凌维慈 题图来源:视觉中国 图片编辑:邵竞

作者单位:华东师范大学

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