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河北省邯郸市:探索精准防贫机制 既防“脱贫返贫”又防“临贫致贫”

人民网 11-19 1

打赢脱贫攻坚战,既要坚决啃下现有贫困人口全部脱贫的 " 硬骨头 ",更要解决同时面临的脱贫返贫、临贫致贫问题。近年来,邯郸市从关注减贫速度转向提升脱贫质量,把精准防贫作为邯郸创制性改革举措,先试先行,在减存量、控增量、提质量上探索了行之有效的工作机制。2017 年 6 月,出台《关于开展精准防贫试点工作的实施意见》,确定魏县、馆陶县为精准防贫试点 , 之后以魏县模式为主,馆陶模式为辅,在全市推广。今年开始,在科学总结论证的基础上,进一步升级完善,细化标准、完善政策,打造邯郸精准防贫机制 2.0 版,取得显著的防贫成效和良好的社会影响,国务院扶贫办、国务院研究发展中心给予高度评价,认为在全国具有重要推广价值。

一、背景

邯郸市 2016 年 47646 人致贫、2254 人返贫,2018 年底贫困发生率为 0.8%,虽然不是深度贫困地区,但一边脱贫一边致贫返贫的问题还是比较突出。如果不采取有效措施,扭转这种被动局面,就无法实现到 2020 年 " 小康路上一个都不能掉队 " 的目标。

经过调查分析,返贫人群既有脱贫基础不稳定的非高标准脱贫户、又有非贫困序列的低收入户。这两类人群收入不高、积蓄不多,极易返贫致贫。造成致贫返贫的原因在邯郸市集中表现为 5 类:因病、因学、因灾、因就业和因婚,这五个原因占致贫返贫的 90% 左右,其中因病的比例最高,超过 60%;因就业的,即过去有劳动能力,但由于年龄大、受伤、生病等原因导致丧失劳动能力;因婚的,即受华北平原高价彩礼热的影响,越是贫困家庭,结婚彩礼越高,导致因婚致贫。

同时,随着扶贫工作的深度推进,在具体工作中,也有需要关注解决的问题:一是通过入户调查、建档立卡等手段识别目标人群,虽然精准化程度较高,但行政成本也较高。二是贫困线以下能享受扶持政策,而刚刚跨过贫困线的非贫困户则不能享受,因心理落差易引发新社会矛盾。三是非高标准脱贫户和非贫低收入户群体数量大、变动频繁,且走访调查、申请审核、补贴发放等工作量大,单靠政府力量很难短时间完成。四是从短期脱贫走向稳定脱贫,需要在提高群众的致富能力上求突破。

二、主要做法

针对上述问题,邯郸市通过探索社会化保险、就业帮扶、移风易俗改革、低保兜底等多种方式,探索解决致贫返贫、降低贫困发生率的根本之策。

( 一 ) 科学划定救助对象和标准,突出无差别规范化。明确两类群体,一是非贫低收入户,也就是所谓的 " 边缘户 ",即收入水平略高于建档立卡贫困户的群体。二是非高标准脱贫户,就是脱贫不稳定,刚过 3200 元的贫困线,已经脱贫出列,但标准不高,比较脆弱,极易反弹。这两类人是致贫返贫风险最高的群体,最容易掉到贫困线以下。设定两个标准,设定救助对象最高收入线和最低支出线,即家庭人均可支配收入在国家贫困线 1.5 倍以下 ( 年人均可支配收入低于 4800 元 ) ,因病因学因灾负担在一定数额以上的农户,实施特别救助。

( 二 ) 设立 " 精准防贫保险 ",注重低成本社会化。具体实施模式是:群体式参保,以县为单位,每年按农村人口的 10%,建立防贫基金,委托保险公司作为第三方实施,只要符合条件的都必须赔付,政府按赔付额的 15% 支付给保险公司服务费。申请式受理,分两种方式申请,一种是自上而下筛查 ( 政府代申请 ) ,即县级防贫机构定期通过医保、教育、交警、消防、民政等部门数据筛查发现高支出户,然后交给经办机构入户查勘等;另一种方式是自下而上申请 ( 农户申请 ) ,即农户认为符合防贫救助条件的可直接向县防贫机构申请。基金式管理,防贫基金每年结余部分,结转下年,不足部分由财政补贴,两年多来,运行良好。2018 年财政投入防贫基金 3610.5 万元,核查 17634 户,救助 1538 户 1515.61 万元,结转 2000 多万元;今年在结转基础上再投入 1000 多万元,现有 3218.7 万元,1 — 7 月份共核查 10027 户,救助符合条件户 901 户 1013.64 万元。阶梯化救助,对因病的,经过新农合、大病保险、大病救助三道防线后,个人负担还较高的,通过防贫基金进行救助,非高标准脱贫户以自付医疗费用 0.5 万元为起付线,非贫低收入户以自付费用 2 万元为起付线,超出此线的实行阶梯式救助。对因灾的,出现因水灾、火灾、交通事故等造成财产损失的,个人自付超过 1 万元,再由防贫基金,按标准进行救助。对因学的,在义务教育之外全日制学历教育期间,年支付学费、住宿费、教科书费合计超过 0.8 万元以上部分的,实施阶梯救助。社会化经办,保险公司专业人员经办,政府按年度防贫救助总额的一定比例支付保险公司经办服务费用,目前合作的保险公司以太平洋保险公司为主。阳光化操作,符合救助条件的,交由乡村评议公示、县级相关部门信息比对、防贫机构备案后,保险公司方可实施防贫救助,从程序上保障救助工作公开透明。同时建立考核制度,对保险公司加强管理,出现问题的,采取严格扣罚措施。

( 三 ) 建立村级 " 扶贫微工厂 ",解决贫困源头问题。除了通过引上项目、加大技能培训投入、加大劳务输出等方式增加就业岗位,还探索建立了村级 " 扶贫微工厂 " ( 区别于 " 扶贫微车间 ",以独立法人的形式存在 ) ,既让贫困户在家门口实现就业,也通过收取租金等形式,增加了村集体收入,特别是对因病因残因年龄等导致劳动能力减弱的,能够实现灵活就业。目前全市已建立 " 扶贫微工厂 "595 家,覆盖 393 个贫困村,带动就业 4 万人,其中贫困人口 1.5 万。

( 四 ) 深入开展移风易俗改革,防止因婚、因丧致贫。着力革除农村婚丧事大操大办的陋习,推广移风易俗活动,在肥乡区、曲周县等县率先开展试点,目前,全市所有村都成立了红白理事会,3800 多个村把杜绝天价彩礼、婚丧事大操大办纳入村规民约。特别是举办了 " 媒婆 " 培训班,通过持证上岗,对 " 媒婆 " 的行为进行规范和管理。2018 年以来,累计为群众节约红白事费用 2000 余万元,解决了因红白事支出过高、负担过重而致贫返贫问题。

( 五 ) 建立低保与扶贫衔接机制,实现兜底保障。通过以上措施,仍存在部分家庭因丧失劳动能力、收入减少而致贫返贫的情况。比如,去年有 6 户 20 人因失去劳动能力返贫,主要原因是低保政策和精准防贫措施衔接不畅。河北省委书记王东峰针对这一普遍存在的问题提出明确要求,邯郸市决定在全省率先破题,积极探索建立低保政策与扶贫政策的有效衔接机制,实行防贫机制 2.0 版。针对非贫低收入户和非高标准脱贫户两类人,重点以是否有劳动能力为参考,分别适用两种办法。一种是没有劳动能力且 " 两不愁三保障 " 特别是住房没有问题的,按照接轨后的政策,全部纳入低保,进行兜底保障。另一种是有劳动能力但原收入水平只是略高于贫困线,此类人群适用防贫机制,保住原有收入水平,确保不掉到贫困线以下。

三、成效与启示

邯郸市实施精准防贫工作两年来,取得了明显的成效,也得到一些有益启示。一是有效控制了贫困增量。从致贫情况来看,2016 年全市 47646 人致贫,2018 年为 1661 人,比 2016 年降低 96.5%。从返贫情况来看,2016 年全市 2254 人返贫,2018 年为 20 人,比 2016 年降低 99.1%。2019 年上半年,全市非贫户没有 1 户致贫,脱贫户没有 1 户返贫。据预测,今年致贫返贫人口有望归零。防贫机制的实施,达到了防返贫、防致贫、助脱贫的效果,不仅控制了贫困增量,也减少了贫困存量。二是为非建档立卡低收入人群提供了政策支持。要防止和减少贫困人口返贫,研究解决收入水平略高于建档立卡贫困户的群体缺乏政策支持等新问题。精准防贫机制,从一个方面提供了对边缘户的政策支持,弥补了政策 " 空白点 "。同时,也减少了攀比心理。过去,在建档立卡识别贫困人口时,一些在贫困边缘的农村低收入户按规定不能被确定为贫困户,虽然与贫困户家境差距不大,但不能享受扶贫政策,难免形成社会矛盾。建立防贫机制后,这些人在遇到困难时,能够及时得到防贫政策的救助,以免陷入贫困。三是为 " 三年后 " 解决贫困问题提供一条实用便捷之路。过去,对符合条件的建档立卡时,需要面向所有人口,开展进村入户调查,行政成本很高。现在,实施精准防贫机制以后,改变以往的贫困人口识别救助方法,从 " 事先确定 " 转为 " 事后审定 ",大数据从上到下筛选和基层群众从下到上申报相结合,精准锁定群体,工作量大幅降低,这种低成本、高效率的方法为 2020 年后如何解决贫困问题提供了一条值得借鉴的路子。四是有效降低了廉政风险。设立防贫基金,政府不直接操作,由第三方专业机构实施,使干部由操作者变为监管者,避免了优亲厚友等问题发生,确保操作公平公正,降低了廉政风险。

2018 年,邯郸市精准防贫工作受到国家有关部门充分肯定,新华社《国内动态清样》第 870 期刊文《河北魏县建立精准防贫机制》;国务院扶贫办专题来邯调研后在《扶贫信息 ( 2018 年第 86 期 ) 》发表《河北魏县探索精准防贫机制》;国务院发展研究中心调研后在《调查研究报告 ( 第 61 号 ) 》专题发表《河北邯郸精准防贫的做法值得总结推广》。人民网、新华网、《河北日报》等媒体多次对邯郸市防贫工作宣传报道。据不完全统计,贵州、河南、海南、湖南、湖北、山东、山西、内蒙、天津、广西、安徽等近 20 个省 ( 市、区 ) 分别多批次到邯郸市考察学习精准防贫工作。

四、探索与评论

( 一 ) 探索。邯郸市精准防贫机制试图探索 " 三年后 " 解决贫困问题的路子。邯郸的精准防贫机制改变了贫困人口识别方法,从大面积筛查转为精准针对特定群体,从 " 事先确定 " 转为 " 事后审定 ",这种低成本高效率的方法为 2020 年后如何解决贫困问题提供了一条值得借鉴的路子。

( 二 ) 评论。邯郸的精准防贫机制,为非建档立卡低收入人群提供了政策支持。要防止和减少贫困人口返贫,研究解决收入水平略高于建档立卡贫困户的群体缺乏政策支持等新问题。在建档立卡识别贫困人口时,一些在贫困边缘的农村低收入户按规定不能被确定为贫困户,虽然与贫困户家境差距不大,但不能享受扶贫政策,难免形成社会矛盾。建立防贫机制后,这些人在遇到困难时,能够及时得到防贫政策的救助,以免陷入贫困。同时,邯郸的精准防贫机制也有效降低了廉政风险。实施防贫基金,政府不直接操作,由第三方专业机构实施,不仅提高了工作效率,达到了 " 少花钱、多办事 " 的目的,而且使干部由操作者变为监管者,避免优亲厚友等问题发生,有效降低廉政风险。

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