深汕合作区迎破冰之旅 深圳版“雄安”呼之欲出?

每日经济新闻 09-15

【编者按】深圳向东 60 公里的汕尾地区,有一片囊括了 4 个镇,总面积 468.3 平方公里的土地。6 年前,广东省正力推 " 腾笼换鸟 " 战略,促珠三角地区将劳动密集型产业转移至粤东西北地区。这片土地因此成为深汕特别合作区,由深圳市主导经济管理和建设,汕尾市负责征地拆迁和社会事务。6 年后,合作区将调整体制机制的消息,让这片似乎已远离大众视野的土地重回聚光灯下。6 年来,合作区发生了什么变化,在新的体制下未来又将发生怎样的变化。这正是本组报道要解答的问题。

每经记者 段倩倩 每经编辑 曾健辉

6 年前,全国第一个特别合作区深汕特别合作区挂牌运行。该合作区位于汕尾,由深圳市主导经济管理和建设,汕尾市负责征地拆迁和社会事务。

挂牌伊始,合作区被寄予探索城市间先富带动后富、解决超大城市城市病试点的厚望。时光荏苒,6 年过去,合作区似乎已淡出公众视线。与此同时,广东省内粤东西北与珠三角经济发展水平依然存在较大差距,深圳面临的土地空间不足、产业空心化等问题也日渐突出。

在学界看来,合作区发展的最大阻力是体制问题。深汕两市合作的背景下,合作区管理主体多元化、干部队伍多样化、利益诉求不一致,难以形成真正的共同体,合作区管委会在行使经济社会管理职能上难以名正言顺。

不过,合作区即将迎来新的发展机遇。9 月 8 日,财新报道称,合作区或调整为深圳全面主导管理建设工作。

●体制机制问题迎来破冰

2011 年 5 月 21 日,广东省委、省政府将 " 中共深汕特别合作区工作委员会 "、" 深汕特别合作区管理委员会 " 牌子授予深圳、汕尾两市,合作区规划范围包括汕尾市海丰县鹅埠、小漠、鲘门和赤石四镇,总面积 468.3 平方公里,可建设用地 145 平方公里。

实际上,深汕合作区的概念 2010 年便已提出。" 深汕两地各取所需,对于深圳来说,产业向高端化转化,传统电子加工组装等附加值比较低的产业有转移需求;对于汕尾来说,经济发展相对落后,占地空间也比较大,可以承接这个产业。" 广东经济学会常务理事毛艳华接受《每日经济新闻》记者采访时表示。

深汕合作区,是广东省 " 腾笼换鸟 " 战略、珠三角对口帮扶粤东西北战略的重要部分。

作为国内改革开放的高地,广东省 GDP 总量连续 28 年位列全国第一。耀眼的光环下面,广东省各地的发展却并不均衡。如果说广东省改革开放以来取得的成绩是一顶傲人的皇冠,则珠三角地区可说是皇冠上最闪耀的明珠。以 2010 年为例,珠三角地区以广东省 30%的土地产生了全省 78.8% 的 GDP。

相比之下,粤东西北黯然失色。广东省亦不断出台相关文件,部署珠三角与粤东西北之间的对口帮扶工作。2013 年 7 月,部署升级,广东省明确要建立珠三角地区对口帮扶粤东西北地区的工作机制,珠三角 6 市对口帮扶粤东西北 8 市,深圳对汕尾便是其中之一。

如今距离挂牌已 6 年时间,深汕合作区取得的成绩差强人意,除了若干项目落地的消息外再无突出成果。在学界看来,两市合作所带来的体制问题,使得合作区难以有真正突破。深汕合作区官网显示,合作区由两市共同管理,深圳市主导经济管理和建设,汕尾市负责征地拆迁和社会事务。

" 深汕合作区发展最突出的问题是体制。一是管理主体多元化,难以形成责任共同体;二是干部队伍多样化,难以形成命运共同体;三是利益诉求不一致,难以形成利益共同体。" 深圳市委党校决策咨询部主任申勇称。

在中国综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁看来:" 企业落地时,还是会受到汕尾当地政府的约束和限制,地块、征地等方面总是落实不了。深汕合作走得不是特别顺,当双方都管的时候,会出现一种谁都管、谁都不管、谁也不好管的情况。"

现在,深汕合作区将迎来新的发展机遇,管理权属也将更加明晰。据财新 9 月 8 日报道称,深汕合作区体制机制调整初步方案已获广东省政府通过,深汕合作区管理建设工作或由深圳全面主导,人事权也划归深圳,但行政区划保持不变,仍由汕尾市管辖。

申勇称:" 由深圳全面主导意义是重大的。首先是解决了体制机制问题,对于探索发达地区和后发达地区的合作机制非常重要;其次深圳主导更有利于合作区发展,也有利于加快当地社会经济发展。"

" 欠发达地区在产业规划和发展上较为薄弱,他们没有这个能力来主导。由产业转移处来主导,那更容易完善产业链分工,打造更有价值的产业链,产业园区也不会存在经济纠纷,更容易和产业承接地产生关联性。" 毛艳华指出。

●飞地经济模式可取?

深汕合作区处于汕尾,距离深圳 100 公里,是典型的 " 飞地经济 " 模式——两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制,通过跨空间的行政管理和经济开发,实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。

不过,这也引发了外界对这种合作模式的担忧。在跨空间的情况下,由深圳全面主导,能否很好实现对深汕合作区的管理?

" 深圳肯定希望向惠州或东莞拓展,但首先这两个城市在广东省的地位不一样,其次这两个城市没有更多土地拿出来了。飞地的确有飞地的障碍,他是隔离的,但对于现在的深圳来说,他迫切需要土地,相对于土地来说,这个障碍目前不成问题。" 宋丁指出。

如宋丁所言,深圳面临着突出的土地问题。深圳占地面积 1996.85 平方公里,另外三个一线城市中,面积最小的上海占地面积都是深圳的 3 倍。公开资料显示,北京占地面积为 1.64 万平方公里,上海占地面积为 6340 平方公里,广州占地面积为 7434 平方公里。

因此,占地 463.8 平方公里的深汕合作区相当于给了深圳一个大礼包。

" 深圳面临着产业结构调整的重要关口,深圳的土地和劳动力价格已经很高了,一些产业必须转移出去。如果说完全转移出去,有些人不愿意离开深圳,那企业可以把总部放在深圳,加工或研发则转到周边地区形成研发或生产基地,总部保持着对基地的控制力。这种‘总部 + 基地’垂直的分工或帮扶可能是环珠三角地区的新模式。" 广东体改研究会副会长彭澎指出。

申勇指出:" 上海也有飞地,但这个飞地发展得很好。深圳和汕尾之间的空间距离可以通过基础设施来完善。"

●战略地位有待提高

深汕合作区由深圳主导的消息一经报道,立刻在市场掀起了不小波澜,对深汕合作区的解读亦纷至沓来。在深圳全面主导下,合作区是否会成为第二个深圳;在相对地理位置较为相像的背景下,合作区之于深圳,是否 " 雄安 " 之于北京。

" 深汕合作区和雄安新区没有可比性。雄安新区是作为国家一个千年大计的战略,而深汕合作区则是地方发展的战略。但是深汕合作区和雄安新区在产业转移经验、新区建设等方面可以相互借鉴。" 毛艳华指出。

在申勇看来,合作区仅仅属于省级开发区,战略地位偏低。" 合作区与广东省各类开发区相比仍然属于‘小字辈’。广东省各类开发区相当多,仅国字号就有 3 个自贸区,9 家高新区,6 家经济技术开发区,还有各种出口加工区、保税港区、综合保税区等。各类省级开发区更多,如果不将合作区发展上升到国家战略,很难与这些‘国字号’的开发区站在同一起跑线上,也难以从根本上肩负起省委省政府赋予合作区的重任。"

申勇指出,深汕合作区的成立意义不仅局限于对深圳产业的转移," 从广东省层面上,合作区旨在改善广东省经济发展不均衡的局面,对广东省全面建设小康社会有重要意义;从国家层面来说,合作区对于深化改革开放,探索先富带后富、解决特大城市城市病有着重要意义。"

对于深汕合作区来说,另一个利好是粤港澳大湾区概念的提出。" 深圳市在参与或主导粤港澳大湾区城市群规划过程中,要主动将合作区发展纳入到规划中去,推动形成环珠江口湾区、大鹏湾区、大亚湾区、红海湾区和汕头湾区城市群发展走廊。" 申勇提出。

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