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瞭望智库 2021-12-08

“鼓励子女与老年父母同住”写进顶级文件,背后潜台词是什么 ?

近日,《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》正式发布,就构建老年友好型社会,研究制定住房等支持政策,鼓励成年子女与老年父母就近居住或共同生活等提出一系列政策意见,引发社会关注。

老年人口持续增加,对于家庭、社会以及社会都会带来巨大挑战,但也要辩证看待老龄化趋势。当前我国老年人口的年龄结构尚处于 " 低龄化 " 阶段,如果政府、社会、家庭各方积极应对,老年人积极活出自己的世界,则有望给社会发展带来 " 银发新生态 "。

文 | 陆杰华、刘芹 北京大学社会学系

本文转载自微信公众号 " 文化纵横 "(ID:whzh_21bcr),原文首发于 2021 年 11 月 25 日,原标题为《" 鼓励子女与老年父母同住 " 写进顶级文件 , 背后潜台词是什么 ? | 文化纵横》,原刊于《人口与经济》2021 年第 5 期,原题为《中国老龄社会新形态的特征、影响及其应对策略——基于 " 七普 " 数据的解读》不代表瞭望智库观点。

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" 老龄化社会 " 已经来临?

2021 年 5 月 11 日,举世瞩目的中国第七次人口普查主要数据结果发布。我国总人口数为 14 亿 1178 万人,较 2010 年的 " 六普 " 增加 7206 万人,增长率为 5.38%,与第六次人口普查相比人口总量增速明显放缓。而受育龄妇女规模缩小和比例下降、生育水平持续走低等多种因素长期累积的影响,我国人口年龄结构在两次普查的十年间发生了重大转向,人口发展面临着从以往数量压力到结构性挑战的历史性转变。

" 十三五 " 时期的全面二孩生育政策调整仅带来少儿人口比例的小幅回升,却并没有改变人口结构变老的长期发展趋势。具体而言,与 2010 年相比,2020 年 0 — 14 岁、15 — 59 岁、60 岁及以上人口占总人口的比重分别上升 1.35 个百分点、下降 6.79 个百分点、上升 5.44 个百分点,即 " 两升一降 ",与此相对应的人口金字塔 " 头重脚轻 " 的态势进一步加重。因此,生育政策的调整和完善不仅无法扭转人口老龄化持续加深的趋势,无法解决老年人口规模膨胀的问题,对于减缓老龄化速度、控制老龄化水平的作用也相对有限。我国的人口年龄结构正面临着前所未有的新挑战,呈现出人口又多又老的发展态势,且 " 老 " 这一结构引发的深层次问题更加值得关注。

第七次人口普数据显示,我国老年人口的数量和比重持续攀升,60 岁及以上人口总数为 2.64 亿,占总人口比重为 18.70%,65 岁及以上人口总数为 1.91 亿,占总人口比重为 13.50%,两者比重较 2010 年分别上升 5.44 和 4.63 个百分点。这表明,当下我国人口老龄化程度进一步加深,中国即将进入中度老龄化社会,老龄社会新形态的格局已经形成且不可逆转。少子化态势加深,劳动力人口规模与比例持续下降,老年人口规模快速增长,老年人口比例急剧扩大,老龄化新格局下经济社会正进行深刻的变革和调整,中国正在经历老龄社会形态下百年未有之大变局。未来我国将长期面临人口老龄化所带来的持续压力,因此积极应对人口老龄化将是国家乃至全社会的一项长期战略任务。本文将基于 " 七普 " 数据,对老龄社会新形态下的人口老龄化新特征进行阐述,并侧重讨论在此新形态下老龄化带来的多重影响及应对方略,为更加深入认识以及积极应对人口老龄化提供必要参考。

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老龄社会新形态下的人口老龄化新特征

自 2000 年中国正式进入老龄化社会以来,人口老龄化进程一直呈现加速的鲜明特征。第七次人口普查数据则进一步凸显了当前老龄社会新形态下人口老龄化的新特征。

(一)人口老龄化呈现加速增长态势,增速远超出预期

表 1 和图 1 展示了自 1953 年起历次人口普查老年人口数量、占比以及年均增长率情况。首先,就老年人口数量而言,自 1953 年起,60 岁及以上老年人口数量持续增长,到 2020 年达 2.64 亿,70 年间增长至最初的 6 倍;而 65 岁及以上人口除 1953 年至 1964 年间略有下降,此后同样保持快速增长的态势。其次,在老年人口占比方面,也可以发现与老年人口数量保持着同样的增长态势。2000 年,我国 60 岁及以上人口占比达 10.3%,65 岁及以上人口占比达 7.0%,我国开始迈入老龄化社会;自此以后,我国人口老龄化持续加速,仅用了 20 年,60 岁及以上人口以及 65 岁及以上人口占比分别达到 18.7% 和 13.5%,与 2000 年相比几乎翻倍增长。图 1 中 60 岁及以上人口和 65 岁及以上人口的数量和占比曲线均以持续抬升的斜率保持着快速增长的态势,人口老龄化之迅速明显超出预期。

同样,从老年人口数量的年增长率方面也能发现人口老龄化的加速发展态势。从表 1 和图 1 可以看到,1982 — 2010 年,60 岁及以上老年人口数量的年增长率保持上升的态势,但年均增长率的增幅较小,最高仅 0.39%,而令人惊讶的是,2010 — 2020 年这十年间,60 岁及以上人口的年均增长率增幅接近 1%,远超于上一个十年 ( 0.15% ) 。65 岁及以上人口也表现出与 60 岁及以上人口同样的加速发展态势,甚至较其更加严重,1982 — 2010 年,65 岁及以上人口数量的年增长率保持在 3% 以上,甚至随着年份的进展稍有降低,而 2020 年 65 岁及以上人口数量的年增长率陡增至 4.80%, 与 2010 年相比增幅达 1.79%,这也从一个侧面反映出人口老龄化已迈入加速发展的轨道。总体而言,人口老龄化呈现加速增长的态势已成为我国老龄社会新形态的鲜明特征之一。

(二)老龄化地区差异更加明显,区域应对压力增加

由于中国幅员辽阔,不同地区有着差异较大的气候环境、生活方式、饮食习惯、经济发展和历史民族文化等,可能对人口老龄化产生不同的影响。为科学反映我国不同区域的社会经济发展状况,将我国的经济区域划分为东部、中部、西部和东北四大地区。通过综合自然地理和行政区划,可以将我国划分为东北、华北、华中、华东、华南、西北和西南七大地区。下面结合四分类和七分类这两种区域划分方式,以第七次人口普数据为基础阐述现阶段我国人口老龄化的区域特征。表 2 展示了两种地区划分方式下 " 六普 " 和 " 七普 " 各地区老年人口占总人口的比重情况。

首先按照社会经济分区来看,东北地区的老龄化程度最为严重,60 岁及以上人口和 65 岁及以上人口占地区总人口比重分别达 24.00% 和 16.21%,已经进入了中度老龄化阶段;东部地区和中部地区的老龄化程度较为接近,60 岁及以上人口和 65 岁及以上人口占地区总人口比重分别为 18.85% 左右和 13.50% 左右;西部地区的老龄化程度最低,60 岁及以上人口和 65 岁及以上人口占地区总人口比重分别为 16.00% 和 11.60%。其中东部地区是社会经济发展水平最好的地区,老龄化程度居中;东北地区和西部地区社会经济发展水平均较低,老龄化水平呈现出一高一低的突出特点,且东北地区已经进入中度老龄化阶段。但四分区法仅以社会经济发展程度为依据进行划分,各地区内部囊括的省份较多且地理分布广阔,尤其是西部地区就包含了我国大部分地理区域,因此尚无法更加精细地反映出不同行政和自然地理区域的老龄化差异。

按照行政地理分区来看,东北地区仍然是老龄化程度最严重的地区;华北地区、华东地区和华中地区呈现出相近的老龄化水平,60 岁及以上人口和 65 岁及以上人口占地区总人口比重分别为 19.50% 左右和 14.00% 左右,超过全国的平均水平;华南地区和西北地区为老龄化程度最低的区域,60 岁及以上人口和 65 岁及以上人口占地区总人口比重分别为 14.60% 和 10.40% 左右,尚未达到全国平均水平;而西南地区的老龄化水平居中,60 岁及以上人口和 65 岁及以上人口占地区总人口比重分别为 16.48% 和 12.40%, 略低于全国平均水平。由此可见,以全国平均水平为基准,七类地区表现出 4 种老龄化水平 ( 详见图 2, 虚线为全国平均水平 ) 。

此外,对比各地区 " 六普 " 和 " 七普 "65 岁及以上人口占比数据可以发现,我国老龄化的地区差异更加明显。具体来说,从社会经济分区来看," 六普 " 数据显示各地区 65 岁及以上人口占比差值范围为 0.04% — 0.98%,而 " 七普 " 数据显示的各地区 65 岁及以上人口占比差值范围为 0.48% — 4.61%;从行政地理分区来看," 六普 " 数据显示各地区 65 岁及以上人口占比差值范围为 0.08% — 2.28%,而 " 七普 " 数据显示的各地区 65 岁及以上人口占比差值范围为 0.01% — 5.82%。

总体而言,我国老龄化的地区差异较以往更加明显,且无法用任何一种因素 ( 如经济、气候、地理条件等 ) 完全加以解释,因此地方性政策和措施需要分类指导、因地制宜,采取更有针对性的老龄化应对方略。

(三)老龄化省际差异呈样多样化,分省应对回旋空间明显增大

我国老龄化水平除存在显著的地区差异外,也存在多样化的省际差异。图 3 和图 4 分别展示了 " 七普 " 数据中我国各省份 60 岁及以上人口和 65 岁及以上人口的占比情况,图中的实线为全国平均水平,图中的短虚线和长虚线分别为轻度老龄化标准 ( 即 60 岁及以上人口占比达 10.0% 或 65 岁及以上人口占比达 7.0% ) 和中度老龄化的标准 ( 即 60 岁及以上人口占比达 20.0% 或 65 岁及以上人口占比达 14.0% ) 。

综合图 3 和图 4 可以看出,我国 31 个省份的老龄化程度差异显著。目前全国有 18 个省份的 60 岁及以上人口占比超过了全国平均水平 ( 即 18.7% ) , 而有 13 个省份的 65 岁及以上人口占比超过了全国平均水平 ( 即 13.5% ) 。从老龄化程度来看,仅西藏自治区仍未进入老龄化社会,60 岁及以上人口占比仅 8.52%,65 岁及以上人口占比也仅 5.67%。不过,目前已有 12 个省进入了中度老龄化,包括天津市、辽宁省、吉林省、黑龙江省、上海市、江苏省、安徽省、山东省、湖北省、湖南省、重庆市和四川省,其中安徽省和湖南省仅 65 岁及以上人口占比超过 14.0%, 但 60 岁及以上人口占比尚未超过 20.0%,而其余 10 个省份两个年龄段均超过中度老龄化水平的评价标准;剩余的 18 个省份则处于轻度老龄化水平。

总体而言,目前我国各省份老年人口占总人口比重的差异性较大,不同省份分布于人口老龄化的不同阶段,即尚未老龄化、轻度老龄化以及中度老龄化这三种不同阶段 ( 详见表 3 ) 。因此,我国老龄化的省际差异呈现多样性,分省应对老龄化的回旋空间增大,即部分省份面临较大的老龄化压力,需要尽早采取应对措施,而另一部分老龄化水平较轻的省份还可以尽早进行前瞻性地政策部署,有效减轻老龄化对社会经济的长期影响。

(四)动态认识我国人口老龄化的未来发展趋势

自 2000 年我国进入老龄化社会后,老年人口规模和比例保持加速增长的态势,仅二十年间,60 岁及以上人口占比增加了 8 个百分点。但是,要达到对我国人口老龄化的充分认识,不仅需要充分回顾过去,更需要动态认识和预判其未来发展趋势。老龄化的发展并非一项匀速、同向的简单运动,其特征是动态发展和变化的,需要人口学者持续保持敏锐,时刻利用有效数据和信息进行判断。当前的老龄化速度尚未达到最快,未来老龄化人口将继续加速增长。

表 4 展示了以往不同的代表性文献对我国人口老龄化程度的预测情况,可以看出以往对目前老年人口数量和占比的增长预测基本都是低估的。第七次人口普数据显示,2020 年我国 60 岁及以上人口数量为 2.64 亿,占总人口比重为 18.7%, 而除了陈艳玫等预测 2020 年 60 岁及以上人口数量为 2.75 亿人外,其余均低于实际人口数值,因此以以往的人口发展状况为准将低估未来人口老龄化的发展速度从而导致盲目乐观,未来人口老龄化的进展将远快于预测水平,需要根据实际变化进一步对老年人口预测进行调整。

前述提到,在 2010 年至 2020 年近十年间,老年人口规模和比例呈现加速增长的态势,其人口数量的年平均增长率远高于以往。但是,我们必须清醒认识到,当前人口老龄化的速度尚未达到最快的时期,未来两至三年可能是老龄化发展更快的时期,我国可能整体迈入中度老龄化社会的行列。因此,我们需要充分认识到人口老龄化发展并非一个匀速的过程,而是一个加速发展的动态过程,需要持续动态认识我国人口老龄化的未来发展。

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老龄社会新形态下人口老龄化带来的多重影响

自 2000 年迈入老龄化社会,我国人口老龄化逐渐呈现出与其他国家有差异性的、不可复制的突出特征,包括老年人口规模巨大,老龄化发展迅速,地区发展不平衡,城乡倒置显著,未富先老,女性老年人口数量多于男性," 少子化 "、" 高龄化 "、" 空巢化 " 与老龄化并存等。随着我国人口老龄化程度的加深,老年人口增长持续加速,且各地区和各省份呈现出差异性、多样化的老龄化发展进程,体现出老龄社会新形态下的人口老龄化新特征,而这些特征势必将给社会、经济、文化、技术、治理、家庭等多个方面带来深远影响。不过,进入老龄社会新形态之后,我们需要客观全面地认识和理解老龄化的变化及其多重影响。总体上看,人口老龄化所带来的影响并非都是消极或负面的,而是机遇与挑战并存,需要综合看待。

(一)机遇相随——老年人口年龄结构低龄化带来回旋空间

随着社会经济的快速发展,我国人口转变也加速进行,出生率和死亡率下降、生育结构和死亡结构改变、平均预期寿命延长共同导致中国老龄化的加速发展。通常认为,人口老龄化意味着劳动年龄人口结构老化和老年抚养负担增加,导致家庭和社会面临沉重的照料和经济负担,从而对社会经济发展造成阻碍。但是,人口老龄化并不是一个单一概念,其对社会的影响需根据老龄化水平的不同而差别看待。

与日本、韩国等国家的老龄化程度相比,我国虽然部分省份已经进入中度老龄化阶段,但全国平均水平尚处于轻度老龄化,还有一定的缓和空间和回旋余地。中国健康与养老追踪调查 ( CHARLS ) 和中国老年社会追踪调查 ( CLASS ) 最新一期的调查结果表明 ( 详见表 5 ) ,目前我国的老年人口大部分为低龄老年人口 ( 60 — 69 岁 ) ,而高龄老年人口 ( 80 岁及以上 ) 规模和占比较少,表明我国正处于老年人口结构低龄化的机遇之中,我国尚可以充分利用好这个回旋时间为下一步积极应对人口老龄化做好多种准备。

具体而言,我国老年人口结构低龄化给社会经济带来的机遇主要体现于以下三个方面:

一是催生银发经济。银发经济又称老年产业或老龄产业,指的是随着社会的老龄化而产生的专门为老年人消费服务的产业,包括老龄储蓄业、老龄服务业、老龄用品业和老龄房地产业等。人口老龄化有效促进了我国产业结构的变化,尤其是对第三产业产生了积极的促进作用,通过积极发展银发产业,不仅有效满足了老年人的需求,缓解了老龄化所引发的社会压力,同时给经济带来了有效刺激。此外,人口老龄化将通过预防动机产生储蓄激励,造成资本积累和经济增长,从而促进第二次人口红利的发生。

二是利用银发劳力。老年人口并非绝对的消费性人口,也具有生产性特征,尤其是低龄老年人口,他们身体状况较好,且大多具有知识、经验和技能优势,可以继续为社会发挥巨大的作用。当下,传统意义上以劳动力数量为主的人口红利正趋于消失,我国进入以人口老龄化为特征的后人口红利时代的趋势不可避免。人口红利的逐渐消失和劳动力供求的逆转可能成为延迟退休年龄的推力,而养老金制度的老龄化危机则成为延迟退休年龄的拉力,通过延迟退休可以进一步延长人口红利,促进经济的可持续增长,同时有利于个体积累养老金,并改善养老金财务收支平衡等。

三是促进银发新生态。中国的老龄群体不可一概而论,随着时代的进展,传统意义上的老年人已经无法充分阐释现代老年人的内涵," 老 " 需要重新定义,中年和老年的边界逐渐模糊,中年的限期不断延长,感知到变老不断延后。老年人正在积极地投入新的旅途,活出自己的世界,给社会带来属于新老年人的活力和价值。

(二)老龄化所面临的微观、中观和宏观挑战

除了看到老龄社会新形态下人口老龄化所带来的机遇,更应该看到所要面临的挑战,下面从微观、中观和宏观三个层面来进行阐述。

微观层面,主要是从个体和家庭的角度来看。目前老年人的养老还是主要依托家庭代际支持,而随着人口老龄化的加速进展和以往过低生育水平的遗留效应,未来家庭的养老负担逐渐加重,越来越少的年轻人将负担越来越多的老年人的养老和照料工作,导致年轻人不堪重负。同时,失独、空巢、高龄、失能、失智等社会问题进一步导致家庭的养老功能缺位,一部分老年人面临无处养老和无人养老的困境。

中观层面,主要是从社区、机构或企业等角度来看。社区方面,社区养老是多层次养老服务体系的中间桥梁,家庭养老功能的衰弱对社区养老提出了更高的要求;同时,社区是老年人除家庭以外的主要活动场所,如何打造年龄友好型的社区环境,加强基础设施建设,打造社区养老共同体,也成为社区发展进一步面临的问题。机构方面,家庭结构改变,户均人口规模锐减,且无子女家庭比重上升,对居家社区为主的社会化养老提出了更高的要求,而目前我国养老机构的数量和质量尚无法满足快速增长的养老需求。企业方面,人口年龄结构的改变促进了我国产业结构的变化,各企业都无法脱离银色经济的洪流,是否随着银色洪流调整产品、服务和技术,是所有企业都需要深思的问题。

宏观层面,主要是从国家和社会的角度来看。国家方面主要包括超前规划顶层制度设计、合理配置养老资源和解决区域老龄化差异性问题。首先,人口老龄化已经成为我国 21 世纪的基本国情,因此从顶层设计到地方政策的出台和实施可能都无法避免与老龄化应对策略交集,政策的设计和实施都面临着全方位一体化的要求。其次,我国的人口老龄化国情是未备先老、慢备快老,而预计未来老龄化仍在加速进展,虽然存在一定的回旋空间,但养老、医疗、基础设施等一系列资源都尚不能满足老龄人口的持续增长需求。再次,不同地区、不同省份的社会经济发展水平不同,老龄化水平不同,因此不存在对所有地区都同样适用的老龄化政策或措施,需要因地制宜,并考虑其平衡性、公平性和有效性。最后,城乡差异不能忽视,我国老龄化存在城乡倒置的问题,需要进一步改变 " 重城市轻农村 " 的传统思维定式。社会方面主要包括社会文化环境和社会治理这两个方面的问题。首先,老年人自身和其他年龄阶段的人群对老年人的社会观念需要进一步改变,认识到老年人口的增长不仅是负担,更是社会和家庭的机遇和财富;其次,人口老龄化引起社会结构、社会保障、医疗资源和福利供给等多方面的变化,如何在老龄社会新形态下维护社会的稳定发展,是社会治理所面临的重大问题。

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老龄社会新形态下老龄化应对的主要方向及其方略

老龄社会新形态下的老龄化给个体和社会均带来了诸多挑战,应对老龄化并不仅仅是国家或任何组织的责任,而需要处于社会中的每一个个体共同参与,如此才能变挑战为机遇,抓住人口老龄化的多样红利。老龄社会新形态下老龄化应对的主要方向在于两个方面:一方面,充分利用老年人口结构低龄化带来的机遇;另一方面,坚决保障各年龄阶段老年人的合法权利和生活质量。为实现以上两方面目标,下一步老龄化应对的具体方略应主要聚焦于四个方面,即理念适老化、政策一体化、区域平衡化和治理多元化。

第一,理念适老化。

理念适老化主要针对不同层级而言,即宏观、中观和微观层面的多元主体应将老龄化视为常态,在工作和生活中充分融入老龄化理念。宏观层面,需要各级政府将老龄化理念融入所有政策,社会环境建设过程中将尊老爱老以及新老年人思想融入社会,并在医疗和基础设施建设中充分考虑人口老龄化现状,积极构建适老型社会。中观层面,社区、机构、组织和企业等的服务和产品理念也需要适应加速的老龄化新形态,例如养老机构打造优质养老服务和养老环境,银行和保险公司应积极推进养老储蓄和养老保险业务,企业应开发适合老年人使用的设备或物品,旅游业、房地产等也可以推出老年旅游和养老地产等相关业务,积极发展银色产业。微观层面,做好人口老龄化国情教育,让各年龄阶段的人群充分认识我国人口老龄化的发展形势、政策法规、敬老文化等,让各年龄阶段的个体认识到人口老龄化不可逆转,老年人应放平心态,正视身份,积极发掘自身潜力,做新时代的老年人,而年轻人一方面需要认真履行对父母的赡养责任,另一方面也需要重视未来自身的养老问题,从各方面早做准备。

第二,政策一体化。

老龄公共政策要保证有效性,需要做到两个一体化,即横向一体化和纵向一体化。人口变化是一体的,要解决人口老龄化的问题不能仅仅聚焦于老年人口,还需要进一步关注少儿人口和劳动年龄人口,因此横向一体化是指老龄公共政策应不仅包括老年人有关的社会保障、医疗、养老等系列政策,还需要将视角横向扩展到全方位、全人群、全生命周期,例如生育政策及其配套政策等,当提高了出生率,少儿人口占比上升,对应的老年人口占比自然下降。政策的纵向一体化则是指老龄公共政策需要从顶层设计到基层落实的多层级细化政策,既需要国家级老龄化战略的提纲挈领,也需要细化到各地的因地制宜,从国家层面的应对人口老龄化中长期战略到构建适合不同地方的老年服务体系 ( 医养结合、养老保障 ) 等,如此才能保证各项政策的有效落地。

第三,区域平衡化。

我国面临着老龄化水平的区域差异问题,包括省际差异和城乡差异。在政策的出台和实施方面,要因地制宜,并考虑其公平性、平衡性和有效性,各地方也需要以顶层制度设计为纲,结合本地实际情况灵活应对,务必做到区域应对的一地一策。在资源的供给方面,权衡到各地区的社会经济发展水平和老龄化程度,亟须尽快改变 " 重城市轻农村 " 的传统观念,健全农村养老保险制度,按需划拨养老资源,将养老公共财政和资源向农村地区倾斜,实现有限资源的最优利用,最终缩小城乡差距。

第四,治理多元化。

人口老龄化引起社会结构、社会保障、医疗资源和福利供给等多方面的变化,如何在老龄社会新形态下维护社会的稳定发展,是老龄社会治理的重要议题。传统的以政府为主导的治理体系难以满足老龄社会的治理需求,应对人口老龄化并不仅仅是国家或任何组织的责任,而需要多方积极参与,建立老龄化视角下社会、政府、家庭和个体多元共治的社会治理体系。此外,为实现老龄社会的有效治理,还需要强化应对人口老龄化的法治环境建设,充分保障老年人合法权益。通过完善家庭、社区和社会的多维支持和治理体系,创建养老、敬老的老年友好型社会环境,充分保障老年人的合法权益和生活质量。

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