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新京报 03-01

首部流域法,为什么是长江?

长江治理,并不是某一个地区的特定任务,而是需要流域上下综合治理,所以从全流域治理角度出发的《长江保护法》出台变得尤为关键。

全文 2330 字,阅读约需 4 分钟

巨海一边静,长江万里清。从高山之巅汇聚而下的长江,一泻千里注入世界最大的海洋之中,两岸猿声啼不住,沿路风光无限,深邃、高远的气质荟萃着华夏人文。

长江是中华民族的母亲河,养育着中华儿女,是中华民族发展的重要支撑。但作为文明的摇篮,本该受到保护的长江,在人类的发展进程中生态自然一度受到创伤,长时间都没有得到与之地位相匹配的保护。

水体污染、生态破坏、乱采泥沙,这些 " 病 " 让长江不再年轻。

2021 年 3 月 1 日起,我国首部有关流域保护的专门法律——《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)正式施行。

尽管近年来各部门、各地出台保护长江的相关法规政策并不少,但要制定一部全面性、特殊性,关于长江全流域的系统性法律,仍然很重要。

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经济职能、生态屏障

长江承载着重要的战略功能

长江发源于青藏高原的唐古拉山,自西而东流经青海、四川、西藏、云南、重庆、湖北、湖南、江西等 11 个省份(自治区、直辖市)注入东海,横跨我国西南、华中和华东三大区。

其流域形成了长江三角洲城市群、长江中游城市群、成渝城市群等多个经济发达城市群。

2019 年长江经济带 GDP 45.78 万亿元,占全国 GDP 总量的 46.2%。11 个省市除上海市以外,GDP 增幅均高于全国水平 6.1%,其中贵州省和云南省的增长率达到 8% 以上。

长江流域内的航运具有成本低、运输能力大、占地少、能耗低等特点,拥有 " 黄金水道 " 之称,促进了区域经济协同发展。

2010 年长江货运量 15.02 亿吨,2019 年增长至 29.3 亿吨,占全国水运货运量的比例一直在 30% 以上,位居全国第一。

除了经济职能,长江流域也是我国水资源配置的战略水源地和实施能源战略的主要基地,丰富的水资源和水能资源不仅为国家建设提供了重要支撑,也是调洪蓄洪的重要场所。

长江也是我国重要的生态屏障,物种资源丰富,珍稀濒危植物占全国总数的 39.7%,不仅有中华鲟、江豚、扬子鳄等珍稀动物,还有银杉、水杉、珙桐等珍稀植物,是我国珍稀濒危野生动植物集中分布区域。

长江没有得到与之地位相匹配的保护

2020 年上半年起,长江流域遭遇了多起洪涝灾害,牵动着亿万国人的心。

在 7 月 13 日国务院政策例行吹风会上,水利部相关负责人称全国共有 433 条河流发生超警以上洪水,其中 109 条河流发生超保洪水,33 条河流发生超历史洪水,长江发生 1 号洪水,洞庭湖、鄱阳湖和太湖水位仍处于超警状态。

连日降水等导致洪水与内涝,万里澄澈的长江河流泛滥、水质浑浊,这不禁让人们开始反思,长江 " 病从何起 "?

国家长江生态环境保护修复联合研究中心副主任、中国环境科学研究院副院长宋永会表示,"20 世纪七八十年代以来,长江流域建设用地明显增加,岸线大规模开发,上游林地、草地等面积明显减少,湖泊、湿地大幅度减少。" 这是导致长江调洪蓄洪能力下降的重要原因。

流域内生态系统破坏,不仅会导致洪水泛滥,生存在这里的珍稀动物也不能幸免于难。

长江曾是我国淡水鱼类资源最丰富的流域,如今,白暨豚、鲥鱼等长江特有鱼类已宣告 " 功能性灭绝 "。

一组数据显示,上世纪 90 年代,长江流域江豚数量还有 2700 头,到了 2018 年,整个长江流域江豚种群数量仅剩 1000 头左右,越来越多长江鱼类也正濒临灭绝境地。

竭泽而渔则无鱼,如果再不保护生态环境,肆意捕捞,我们的子孙后代以后只能从教科书里看到这些鱼类的身影了。

工业过度排放

长江水质曾一度受到污染

水清石礧礧,沙白滩漫漫,从前的长江水很清,但在近代,长江因为其独特的地理优势汇聚了大量的人口和工业企业,水资源不合理利用、工业过度排放,曾一度让长江水质产生严重污染。

纵观近 40 年来长江水质变化,1981 年— 2000 年长江干流总体水质有所下降,直到 2001 年— 2019 年才逐渐好转,其主要污染指标为高锰酸钾、氨氮和磷,废污水排放量的增加是导致长江干流水质变差的重要原因之一。

据长江流域水资源保护局统计,20 世纪 70 年代末,长江流域废污水排放量尚不足 100 亿吨,而到 2006 年,这一数据已经超过 300 亿吨 ,,相当于每年一条黄河水量的污水被排入长江,且这一纪录仍在不断刷新。

国家环保部 2006 年的一项数据显示,全国 7555 个化工石化建设项目中,81 % 布设在江河水域、人口密集等环境敏感区域,45 % 为重大风险源。

对长江而言,沿岸约有 40 多万家化工企业,此外还分布着五大钢铁 基地、七大炼油厂,以及上海、南京、仪征等石油化工基地。仅 2006 年排入长江的工业废水排放量就达到 208 亿吨,比 2003 年工业和生活污水排放总量还要高。

长江干流城市江段因为历史发展问题,工业布局不合理、排污口和取水口犬牙交错、污水排放得不到有效控制,导致城市江段近岸水域受污染,甚至形成数百米至数千米污染带,城市生活饮用水源受到严重威胁,居民生活甚至都受到影响。

保护长江!刻不容缓!

一组组数据向我们揭示:长江真的 " 病了 ",长江保护问题刻不容缓。

关于长江立法呼声从上世纪 90 年代就已经开始有了。1993 年,水利部将长江法列入五年立法计划并向全国人大常委会作了报告,并由长江水利委员会进行起草论证。

2005 年,长江流域十四省市政协召开长江水环境保护研讨会,2006 年全国政协人口资源环境委员会向国务院递交《关于长江流域水污染防治立法的建议》。

自从党的十八大以来,长江保护决策方面有了重大进步,党中央和国务院提出要将修复长江生态环境摆在压倒性位置,提出 " 共抓大保护,不搞大开发 "。

地方政府也积极响应,长江经济带上 9 省 2 市陆续出台了长江大保护的相关政策。

除了建立法规政策,更关键的是日常治理,沿江产业管理,污水排放治理和生态修复。

严查违法排污,关停低质低效的重化工园区,沿江区域建立生态带,对老旧产业进行更新升级;大力打造保护区,涵养水源,退耕还湖,对长江自然保护区和水产种质资源保护区全面禁止生产性捕捞。

系列重拳出击,长江的生态环境有了好转。

截至 2019 年底,水质优良(Ⅰ—Ⅲ类)断面比例同比上升 4.2 个百分点,达到 91.7%,劣Ⅴ类断面比例同比下降 1.2 个百分点,达到 0.6%,长江保护修复攻坚战效果初显。

为什么还要出台《长江保护法》?

已经有这么多关于长江的法律法规了,为什么还要出台《长江保护法》呢?

的确,在长江保护法未出台之前,与长江有关的法律条文主要有《水法》、《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》,再加上地方政策等共有 30 多部。

虽然这些法律初步建立起了长江污染防治、流域经济发展等多项制度,但由于不是针对全流域的专门立法,所以整体法律规范并不系统。

长江流经地区多,流域内的利益关系错综复杂,所以在治理方面,各部门、各地在履职过程中也难免会出现错位、缺位、多面治水的局面。这就造成了各部门都依法履职,也依法打架。

位于嘉陵江上中游分界点的一些城市就面临过这样的困扰。据《中国人大》资料显示,尽管这些城市坚持生态优先、加紧防治,但仍饱受防不胜防的输入型污染之痛,城区及沿江城镇几十万人口饮用水安全频频受到威胁。

可以看出,2011 年到 2013 年,长江经济带 11 个省市城市突发环境事件数量一直处于加速上升趋势,到 2013 年更是达到峰值 459 件。

2014 年以后,随着国家对环保的重视,出台了一系列环境保护政策,突发环境事件数量开始逐渐减少,但每年仍然有近百件突发环境污染事件。

另一组数据同样可以说明问题,2016 年 1 月至 2020 年 6 月,长江流域各级人民法院共依法审理各类环境资源刑事案件 80356 件,民事案件 287119 件,行政案件 122215 件,公益诉讼案件 4944 件以及生态环境损害赔偿诉讼案件 91 件。

生动的现实例子告诉我们,长江治理,并不是某一个地区的特定任务,而是需要流域上下综合治理,所以从全流域治理角度出发的《长江保护法》出台变得尤为关键。

流域治理 " 龙头法 "

给其他流域治理形成案例

《长江保护法》是我国第一部流域法,在面对长江治理独特性打破各地分头治理的局面上进行了制度创新,建立了长江流域协调机制下的分部门管理体制。

以国务院为核心构建长江流域协调机制,加强了长江保护中的行政地域协调,打破了地域界限,也可以防止在治理过程中各部门间推诿。

当然,《长江保护法》中有很多 " 禁止条款 ":

禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目;

禁止在长江流域河湖管理范围内倾倒、填埋、堆放、弃置、处理固体废物等;

严禁非法采砂;

严厉查处电鱼、毒鱼、炸鱼等破坏渔业资源和生态环境的捕捞行为……

同时,从 2021 年 1 月 1 日起,最严 " 禁渔令 " 也正式生效,长江干流、大型通江湖泊和重要支流正式开始为期十年的全面禁,11.1 万艘渔船、23.1 万渔民退捕上岸。

《长江保护法》也提到,在 " 人退鱼进 " 的历史转折中也要做好重点水域退捕渔民的补偿、转产和社会保障工作。双管齐下,在保障人民生活的同时也努力为解濒临灭绝物种提供一个良性的生存环境。

▲江苏渔政、公安(水警)、海事在长江查处非法捕捞行为

《长江保护法》是一部从流域系统性、特殊性出发的法律,对长江生态保护有着重大意义,也为国内其他流域治理提供了重要参考价值。

路漫漫其修远兮,长江生态恢复并非一朝一夕就可以完成,而是坚定不移地一步一个脚印踏踏实实去治理,解决一个又一个问题,《长江保护法》的施行加快了这个步伐。

相信在专属法律的保护下,长江可以再次恢复水清貌美样子。

参考资料:

【1】周誉东,《治理长江 " 顽疾 " 还需立法来 " 医 "》,《中国人大》,2020 年第 15 期

【2】袁一雪、韩天琪,《长江禁渔会留住下一个 " 白鲟 " 吗?》,《中国科学报》,2020/1/5

【3】陈善荣、何立环、林兰钰、方德昆、张凤英,《近 40 年来长江干流水质变化研究》,中国环境监测总站,2020 年 5 月第 33 卷第 5 期,100012

【4】王彬、殷培红,《建立生态环境硬约束 推进长江大保护》,封面报道,2018 年 08 期

【5】谭倩、任春阳,《长江大保护,金山银山之绿水篇》,国海证券,2020 年 5 月

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