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周振华:长三办和示范区执委会应重点考虑什么问题?

上观新闻 2019-12-11

采访对象:上海全球城市研究院院长、研究员周振华

解放日报 · 上观新闻:关于《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,您最关注的是哪个点?

周振华:我最关注的是规划纲要在讲到推动长三角一体化发展,增强长三角地区创新能力和竞争能力时,提到要 " 提高经济集聚度、区域连接性和政策协同效率 "。

这三点是很核心的东西,提高区域连接性,更多的是要建立在区域城市之间的一个合理功能分工的基础上;提高政策的协同效率,背后其实要解决一个利益协调机制的问题。比如在生态环境治理上,怎么建立利益协调机制?建设用地怎么进行交易?这些问题都需要长三角区域合作办公室和长三角生态绿色一体化示范区执委会重点考虑解决。

在我看来,这三点与长三角一体化的本质问题一一对应。

第一个本质问题是如何实现基于统一市场的资源要素充分流动与合理配置,只有通过统一市场要素的流动和配置,才能形成区域之间各个节点的关联。在资源要素充分流动过程当中,我们通常采取的政策是保证基础设施一体化,为人员、资源要素的流动提供一个相应的基础设施条件,这既是需要的,也是必要的,但并不是首要的。更重要的是提供一个竞争的政策环境,使得长三角区域或者长三角城市群能够在竞争政策的推动下,实现要素和资源的充分流动和配置,这对于长三角高质量一体化发展来说是一个很重要的问题。

第二个本质问题是,在长三角区域内部如何形成基于区域功能多中心的城市间功能的合理分工。区域问题的本质就是分工的问题,分工的理想状态是多中心,这个多中心是功能多中心,而不是形态多中心。从长三角来看,形态结构一定是单中心的,就是以上海特大城市为单中心的形态结构。但在长三角区域内是可以形成功能结构多中心的,这也是长三角一体化发展的目标之一。功能的多中心意味着包括像杭州、南京、合肥,以及宁波、苏州等其他城市,都拥有自身特定的功能分工,某些功能甚至能超过上海,这一功能分工会改变传统的垂直分工模式,而形成水平的协同分工模式。从这个意义上来讲,上海要做的就是做强做大自己的核心功能,有效疏解非核心功能;长三角其他城市亦是如此,强化自身的特定功能、拉长长板、各扬所长。

第三个本质问题是如何形成基于区域治理结构的利益协调机制。在区域发展中,不管是国内还是国外都面临着一个共同难题:地点空间和流动空间的协调问题。地点空间是有边界的,不管是物理边界还是行政边界都一定是有边界的,除非这个区域就是一个行政区;而流动空间是没有边界的,是渗透的、交叉的,这两个空间天生的就是一种结构性的 " 精神分裂症 ",是不可调和的。

所以长三角一体化发展,各地政府自身的利益也是客观存在的。地点空间和流动空间的协调机制问题就是利益协调机制问题,也是本次规划中提出的要提高政策协同效率问题,其本质就是如何识别甚至标准化各地不同的利益诉求,形成利益共享。在促进区域一体化中要处理好利益关系,兼顾各地和各方面利益,形成有效的利益协调机制。有些利益是可以进行交易的,包括像碳排放、水污染等,有些是既不能共享又不能交易的,这时候就需要制定有利益的补偿机制,当发生利益争端时,需要类似 WTO 争端的解决机制,而不再局限于传统的一对一协商机制。

解放日报 · 上观新闻:在这个过程当中,上海该发挥什么样的龙头作用?

周振华:上海在长三角一体化中发挥龙头作用,就是在建设全球城市中提升城市的能级和核心竞争力。上海提出要强化四大功能,也就是全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能和开放枢纽门户功能。对上海来讲,要在长三角一体化中发挥龙头作用,只有首先提升自身的城市能级和核心竞争力,然后才能更好地带领长三角其他城市在功能协同分工的基础上面向全球市场,真正把长三角打造成一个代表国家参与全球竞争与合作的一个平台。

栏目主编:孔令君 本文作者:陈抒怡 文字编辑:孔令君 题图来源:视觉中国 图片编辑:笪曦

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