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智库|新加坡社区治理经验及其对上海的启示

上观新闻 11-20

新加坡作为城市型国家,是一个多种族、多语言、多文化的年轻移民国家。根据官方统计数据,2018 年新加坡总人口为 564 万,其中居民人口总数是 399 万 ( 包括新加坡公民 347 万、永久居民 52 万 ) 。在居民人口中华人占 74.3%,马来人占 13.4%,印度人占 9.0%,其他人种占 3.2%。如此复杂的族群如何治理,是如何通过社区整合向社会整合方向前进,从而实现均衡发展的呢?

" 互嵌 " 式社区

新加坡政府秉承着 " 安居乐业 " 的理念,对公民实施 " 居者有其屋 " 的政府公寓计划,使得 85% 以上的居民住在政府建的组屋中。新加坡在历史上,各个族群居住聚群板块化,族群之间的交融很少发生,在社会结构上是断裂的,彼此隔离分化。为了改变这样的居住模式,政府 1989 年 3 月 1 日开始实施组屋不同族群的配额政策,首先将公共住房政策作为社会治理的政策工具巧妙使用。

该政策实施之初,受到了激烈反对,但是政府坚持实施。多种族如何通过一个互嵌式社区的再造,将传统的地域性社区上升为一个有共同心理归属感和文化认同,是一个大问题。这种互嵌式社区的空间是有规划设计的,在组屋的中心就建有一个或若干个这样的民众联络所(相当于国内的社区中心)。组屋的底楼是留空不住人,是开放的空间,其功能小到可以让不同族群的居民在一起聊天、喝茶、运动和休息,大到可以举办婚礼和葬礼,让不同族群的人可以在这样的公共空间中更多地互动,了解习俗,从而在生活上了解熟悉。当居住空间发生了变化,按照空间社会学的观点,由原有的陌生人变成了生活和情感上有了交流,文化上形成彼此认同的邻里关系,从而用邻里关系推动族际整合,由地理空间隔离到社区空间、社会空间共存共建,进而在结构空间实现 " 互赖 "。

" 互赖 " 式治理

对于按照总人口中不同族群的比例而配额的互嵌式社区的治理,仅有规划空间的改造,不可能实现社区整合。新加坡的经验是依托于社会组织来治理社区,社会组织分两类,一类是有政府主导和管理的,如人民协会。一类是民间自发的非营利性的社会组织。人民协会旗下包括 5 个社区发展理事会,管理协调 1800 个基层组织,在社区层面包括居民委员会(公屋)或邻里委员会(私宅)、民众联络所(相当于国内的社区中心)及其管委会,以及社会紧急与应变委员会、民防委员会、种族委员会和各类慈善团体、义工团体等。其中,居民委员会的作用最大,负责针对不同群体,如残疾人、老人、妇女儿童等各类活动的组织,以及各种福利事业的开展,通过这些活动搭建起政府与民众联系的桥梁,由此让邻里关系更加融洽,促进族际整合和社会团结。另外,在基层社会组织构成中,比较有特色的是民众联络所,这是政府联系居民的中介,其主要活动是给居民提供各种服务,把居民的带有共性的心愿向上反映,同时,政府也通过联络所将政府的政策向居民传达和解释。当然,目前联络所的运营也受到一些挑战,主要体现在白领阶层不能被很好地组织在传统的社区组织中。

从组织机构的内部设置和外部的资金来源、人员配备上看,新加坡的社区治理始终是政府主导的,政府提供经费物资和人力资源。政府在治理过程中起到了关键的作用。

政府依托社会组织对社区的管理,能够建立起政府与民众沟通的桥梁,民众的诉求、意愿、需求政府都能知晓。新加坡是政府层级较少,管理的链条很短,政府的行政系统很快可以下沉到社区层面,所显现的政府与社会之间的关系是一种 " 互赖式 " 关系,政府需要基层社会组织管理社区,社区和社会组织需要政府提供的各种治理资源,构建了政府与社会之间的联结与互动,从而确保二者关系良性互动。

新加坡社区治理经验对上海的启示

新加坡与上海有很多共通点:都属于港口城市、亚洲金融中心,繁华的大都市,呈现多元文化共融特征。从人口规模和人口构成上,新加坡人口 500 多万,相当于中国的中等城市,但是其族群的差异性加大对治理提出严峻挑战。上海 2000 多万人口,作为特大型城市,人口流动快,上海本地人、新上海人、外地人、外国人,不同民族的人共同生活在这种城市,虽不像新加坡的多族群间存在着迥异的文化和宗教差异、但是,城市人员构成的复杂性和多元性上具有共通性。在社区治理上,都是以政府为主导,居委会在社区治理中都扮演了重要角色。上海的社区治理在制度、组织架构、资源管理、治理职能分工等层面上已经相对成熟,但新加坡经验的一些独到之处,仍然有诸多可借鉴之处:

1、政府与居民之间要有顺畅的沟通平台。

新加坡在政府和基层社区的对接环节上非常有效率。我们可以尝试通过区政府工作人员或区级人大代表与居民建立起沟通互动和互信的交流平台,并且该平台可以定期化制度化。这样可以增强政府和民众之间的理解,增进政府的亲和力,同时给民众更多参与讨论和改善公共政策的机会。

2、培养优秀的基层社区治理者。

新加坡政府在 1964 年成立了国家社区领袖学院,目的是培养基层优秀民意代表,学习组织社区活动、家际探访,运用新的技术手段提高社区倡导的能力等。上海可以考虑借鉴相关经验,在社区工作实务的历练中,培养和选拔优秀的基层治理义工、志愿者或 " 热心市民 ",同时给予表彰等激励性措施,激活基层社会治理的群众参与热情。

3、深化多元共治的社会治理制度创新。

新加坡政府对民众诉求的反应机制较快,基层群众参与式治理特色很浓。当前,一部分居民如中老年退休人员更多地参与了社区治理,而社区居民中的年轻力量、精英力量似乎介入较少,如何调动多元力量共同参与社区治理,树立共治意识,是当前基层社区治理中需要认真考虑的问题。社会治理尤其是社区治理中,多元共治是一种趋势,实现居民、社区和政府之间的良性互动,推动社区发展的良性循环,新加坡的经验依然可资借鉴。

栏目主编:王多 本文作者:杨柳 题图来源:视觉中国 图片编辑:徐佳敏

作者单位:上海政法学院政府管理学院

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