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上海基层治理 3.0 版:从“上面千条线,下面一根针”到“上面千条线,下面一张网”

上观新闻 08-19

关于上海发展,有一个问题常常被提及:为什么上海这座超大型城市在过去四十年的快速转型和快速发展中,依然能够保持稳定且富有活力的社会秩序?一个重要原因就是,上海的基层社会治理体系成为托起这座超大型城市的基石和底盘。在一定程度上,甚至可以这么说:没有基层社会治理体系的完善与巩固,就没有上海的稳定与发展。

上海基层社会治理经历了怎样的发展历程?

20 世纪 90 年代以来,随着社会结构的巨大变迁和社会空间的快速成长,上海进入了一个前所未有的 " 创新社会治理、加强基层建设 " 的进程之中。总体而言,上海的基层社会治理创新大致经历了三个发展阶段,在制度、机制、形态上呈现为具有连续性和继承性的三个治理版本。

版本一:上海基层社会治理的 1.0。

上海基层社会治理的 1.0 版可以概括为 " 两级政府、三级管理 "。其背后的社会背景和理论背景就是单位人向社会人的转化。这一阶段,正逢国企改革、大量工人转岗下岗,传统的单位体制逐步走向松解,一大批国企干部和下岗工人被充实和转移到街道社区之中。民间所俗称的 " 黄菊干部 " 正是在这个时期成长起来的。社区成为消化和吸收从单位体制中的溢出的人力资源的重要空间。上海基层治理队伍的构建也恰好是以此作为重要节点的。伴随着 " 两级政府、三级管理 " 体制的成型,基层社会治理体制成为支撑上海这座超大型城市治理的基石。上海基层社会治理的 1.0 版,适应了我国社会主义市场经济发展的客观要求,为国有企业从传统向现代的制度转型作出了重要贡献,为上海的改革、发展和稳定提供了重要的体制支撑。

版本二:上海基层社会治理的 2.0。

上海基层社会治理的 2.0 版可以概括为 " 社会治理主体多元化背景下,党建引领下的基层社会治理结构的重塑 "。如果说 1.0 版本侧重于消化、吸收与重建,那么 2.0 版本则侧重于治理结构的重塑。在这一阶段,伴随着社区各种组织的成长和多种治理主体的涌现,上海以街道体制改革为突破口,推动视角向下、重心下移、资源下沉,实现了党建引领下 " 三驾马车 " 治理结构的重塑,构建了一整套适应新时代城市社会治理的领导体制、运行机制和工作制度。上海基层社会治理 2.0 版的核心特征是党建引领,其理论支撑是从社会管理到社会治理的转变。

上海基层社会治理 2.0 版牢牢把握习近平总书记 " 社会治理核心是人,重心在城乡社区,关键在体制创新 " 的重要指示,以 "1+6" 系列配套政策文件的出台为标志,构建起了上海社会治理创新发展的 " 四梁八柱 ",补齐了城市基层社会治理方面的短板,推进了新时代城市基层社会治理体系和治理能力现代化,初步走出了一条 " 符合超大城市特点和规律的社会治理新路子 "。上海基层社会治理 2.0 版的成效主要体现在:各级领导干部重视社会治理加强基层建设的观念意识普遍增强,城市基层治理体系不断健全,党建引领共建共治共享社会治理格局不断形成;重心在下、条块融合、治理有效的社会管理体制逐步深化;民生资源有效供给、便捷递送的社区服务机制不断完善;居民参与家园建设的自治活力有效激发;结构合理、来源广泛、素质优良的社区工作者这一职业化基层工作队伍得到有效夯实。

打造新时代上海基层社会治理的 3.0 版

当前,中国特色社会主义进入了新时代,社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化,给党和国家的事业带来了新的挑战,也给上海基层社会治理创新提出了新的要求。面对越来越多的新情况、新问题、新矛盾和新需求,上海必须通过进一步深化基层社会治理创新,打造新时代上海基层社会治理的 3.0 版。

新时代上海基层社会治理的 3.0 版,应该是以街道党工委为核心的社会治理网络重构,实现从 " 上面千条线,下面一根针 " 向 " 上面千条线,下面一张网 " 的时代性转变。只有把 " 一根针 " 变成 " 一张网 ",上海这座超大型城市的治理才算真正拥有了坚实的基石和底盘。

上海基层社会治理的 3.0 版与以往版本的一个重要区别,就是将街道作为基层治理的末端,而不是将所有的公共事务最后都压到居委会身上,从而彻底改变居委会 " 权力有限、资源有限、责任无限 " 的尴尬局面,使其真正回归基层群众性自治组织的根本属性。这将意味着,未来上海的 107 个镇的镇委书记、105 个街道的党工委书记将成为领导上海基层社会治理和城市发展的最重要的政治力量。由此,也带来了治理结构的变化。

上海基层社会治理 3.0 中的网络重构与以往讲的 " 四级网络 " 是不同的,以前讲的 " 四级网络 " 是以居委会和居民区为载体的点状的网格,3.0 版本中的网络是以街道党工委为核心编织起来的党建网、区域网、共治网、智能网。所以,上海基层社会治理的 3.0 版,要充分发挥街道党工委在政治引领、组织动员、资源整合和关系协调上的政治优势,努力实现党建网、区域网、共治网、智能网相互贯通的 " 四网合一 ",为全面提升城市发展能级提供新动能。

与此同时,上海基层社会治理的 3.0 版,应当始终坚持以人民为中心的发展思想,与长三角一体化国家战略、超大城市城乡统筹发展战略、建设全球卓越城市战略相匹配,坚持服务经济发展,为全面提升上海城市发展能级提供有力保证。事实上,近年来上海一些城区所进行的基层社会治理创新实践,已经具有了 3.0 版的许多特征,而且取得了良好的效果。这些好的经验和做法,有待进一步提炼和升华,通过制度化的渠道上升为指导未来一个时期上海基层社会治理创新发展的政策文本。

(作者单位:复旦大学国家关系与公共事务学院、复旦大学当代中国研究中心)

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(本文仅代表作者个人观点。栏目邮箱:shhgcsxh@163.com)

栏目主编:王珍 本文作者:刘建军 王启亮 文字编辑:王珍 题图来源:视觉中国 图片编辑:朱瓅

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